I OSK 1108/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 695/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r., nr SKO.PS/4110/95/2021 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 695/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej również: "wnioskujący", "odwołujący się", "skarżący", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 19 marca 2021 r., nr SKO.PS/4110/95/2021 w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 12 stycznia 2021 r., nr MGOPS-B111/13/290500/000092/2021, Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku z 4 stycznia 2021 r., przyznał A. B. zasiłek celowy, z przeznaczeniem na do zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 140 zł jednorazowo, od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawcy, Burmistrz ustalił, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1896 ze zm., dalej: "ups", "ustawa"), tj. kwoty 701 zł. Pismem z 2 lutego 2021 r. A. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "kpa"). Decyzją z 19 marca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu oceniło, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił wysokość przyznanej odwołującemu się pomocy. Podniosło, że zgodnie z art. 39 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który stanowi fakultatywną formę pomocy. Oznacza to, że organ właściwy może, ale nie musi przyznać zasiłku, nawet w przypadku, gdy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy. SKO podniosło, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej bierze pod uwagę zarówno cele określone w ups, możliwości finansowe ośrodka w zakresie udzielania pomocy społecznej oraz indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że żadna z norm ups nie zobowiązuje MGOPS do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. W skardze z 4 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. B. wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 kpa, przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego i jego możliwości majątkowych, a także brak odniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania. Jednocześnie skarżący wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji SKO, polegający na przyjęciu założenia, że Burmistrz zna sytuację majątkową strony i prawidłowo ustalił stan sprawy przyznając kwoty zasiłku, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że znajduje się ona w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy przyznanych kwot. Dodatkowo zarzucił trwające od lat zaniżanie przez Burmistrza świadczeń w związku z zarządzeniem Dyrektora MGOPS z 2018 r., którego treść prowadzi do zawężania ups. Podniósł również brak rzetelnego zapoznania się z aktami sprawy (jedynie z ich częścią z 2021 r.), co miało istotny wpływ na decyzję organu. W odpowiedzi na ww. skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Pismem z 6 września 2021 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podtrzymał wnioski i twierdzenia wyrażone w skardze. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji wskazał, że kontrola legalności decyzji wykazała, że nie zawiera ona wad uzasadniających jej uchylenie. Zauważył, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód w wysokości 673 zł, który uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest osobą schorowaną, leczącą się w wielu poradniach. Stan jego zdrowia i trudna sytuacja życiowa również są bezsporne. Istotą sporu jest natomiast zasadność przyznania zasiłku na zakup żywności w kwocie 5 zł/dzień. WSA orzekając w sprawie wziął pod uwagę art. 39 ust. 1 i ust. 2 ups, przywołał również zapisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania, a także uchwałę Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu". Ponadto ocenił, że w toku postępowania administracyjnego został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, uznał przy tym, że w wydanych decyzjach wyjaśniono obrany sposób rozumowania, kryteria przyznania i określania wysokości zasiłku celowego. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ustosunkował się do zarzutów odwołania i wyjaśnił swoją decyzję, również w zakresie określenia wysokości zasiłku. Oddalając skargę podkreślił, że przyznając opisywane świadczenie, organ działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy społecznej nie przesądza o tym, że zostanie ona przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. W rezultacie powyższego, spełnienie kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza istnienia po jej stronie roszczenia o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. W tym stanie rzeczy Sąd meriti zwrócił uwagę, że dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej winno być wyważone, a także podlegać ograniczeniom, w sposób pozwalający na pomoc osobom najbardziej potrzebującym. Wyjaśnił, że ustalanie przez organ kwoty zasiłku celowego na zakup żywności za pomocą kryteriów uniwersalnych służy takiemu określeniu wysokości udzielanej pomocy, który będzie odpowiadać celom (zapewnieniu pomocy jak największej liczbie osób potrzebujących) oraz możliwościom pomocy społecznej. W tym kontekście organ wyjaśnił, że podstawą ustalania wysokości przyznanego zasiłku celowego z programu rządowego współfinansowanego ze środków Wojewody na zakup artykułów żywnościowych niezbędnych do przygotowania gorącego posiłku była przyjęta w MGOPS polityka przyznawania świadczeń w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu", według której osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy - 701 zł/miesiąc, ustala się dzienną kwotę 5 zł na zakup artykułów żywnościowych. Co istotne, skarżący w sposób trwały korzysta z pomocy społecznej i jedyny jego dochód stanowią zasiłki. Końcowo WSA wskazał, że organy nie mają obowiązku ustalania zakresu potrzeb skarżącego, ponieważ celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb osób wnioskujących o jej udzielenie, lecz pomaganie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Stwierdził również, że w sprawie prawidłowo ustalono możliwości majątkowe strony, w oparciu o informacje przekazane przez nią samą, a informacje te nie zostały zakwestionowane w toku postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, wyjaśniło na jakiej podstawie, przy uwzględnieniu jakich okoliczności i elementów stanu prawnego, skarżącemu został przyznany zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 5 zł/dziennie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. B., kwestionując go w całości. W wniesionym środku zaskarżenia zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 8, 11, 77, 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c kpa poprzez oddalenie skargi, wobec uznania, że organ odwoławczy orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, a w konsekwencji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku, przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ups. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, wskazując jednocześnie, że nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wykazującą, że zasiłek przyznany skarżącemu nie jest wystarczający do zaspokojenia potrzeb, dla których spełnienia został przyznany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenianej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Na wstępie zauważenia wymaga, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide np.: wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Naruszona przez Sąd I instancji norma prawna musi być wyraźnie wskazana, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. W ocenianej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 77 kpa. Powyższy przepis składa się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej, w sytuacji braku wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej nie wiadomo, który z nich miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zarzutu naruszenia 8 kpa, złożonego z dwóch paragrafów. Przechodząc do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c kpa" zauważyć trzeba, że art. 145 § 1 kpa dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, rozpoznał jednak powyższe zarzuty. Sąd kasacyjny uznał, że w sposób oczywisty autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i postanowił dokonać merytorycznej oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, art. 11 i 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wbrew podnoszonym przez autora skargi kasacyjnej zarzutom, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Podstawę ustalonego stanu faktycznego stanowił przeprowadzony wywiad środowiskowy, którego ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącego na żadnym etapie postępowania. Z ustaleń poczynionych i przyjętych przez organy wynika, że bezsporne jest, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód w wysokości 673 zł, który uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą schorowaną, leczącą się w wielu poradniach. Stan zdrowia skarżącego i jego trudna sytuacja życiowa również są poza sporem. Podobnie za ustalone uznać trzeba, że organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 140 zł w rozliczeniu miesięcznym (od 1 do 28 lutego 2021 r.), na dofinansowanie do zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Sporna w sprawie jest okoliczność przyznania zasiłku na zakup żywności w kwocie 5 zł dziennie, gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej, kwota ta jest niewystarczająca do zabezpieczenia jego uzasadnionych potrzeb. Z kwestionowanych decyzji wynika, że wysokość i sposób przyznania zasiłku została określona na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 21 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...] ), którą przyjęto program osłonowy w zakresie udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania. Uchwałą tą osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ups (701 zł/mies.), ustala się dzienną kwotę 5 zł na zakup artykułów żywnościowych na przygotowanie gorącego posiłku. Pomoc ta jest współfinansowana z dotacji przekazanej przez Wojewodę [...] w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w domu i szkole" na lata 2019-2023 (MP z 2019 r., poz. 1007, dalej: "Program"). Jak wynika z akt sprawy dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 673 zł, a więc nie przekraczał określonego wyżej dochodu, wobec czego dzienną kwotę wnioskowanego zasiłku ustalono na 5 zł (140 zł/na mies.luty). Zauważenia wymaga, że istotą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak to wynika z art. 3 ust. 1 ups. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania (jak to ma miejsce w sytuacji skarżącego), a ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z 9 września 2015 r., I OSK 2224/15). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowana jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji, nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów i określenie konkretnych potrzeb, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania tego rodzaju pomocy, w wysokości zgodnej z oczekiwaniami uprawnionego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Oceny takiej wymaga: czy uznanie było w dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien być w tej sytuacji wyraźnie oparty o określone kryteria, którymi organ się kierował. Pomoc taka nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z 9 września 2015 r., I OSK 2224/15). Jak trafnie przyjął Sąd I instancji, organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach świadczeń pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszelkich zgłaszanych potrzeb, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie otrzymuje wsparcie państwa również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ zobligowany jest więc wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe. Podobnie za uzasadnioną uznać należało przyjętą przez WSA ocenę, że w toku postępowania administracyjnego został zebrany wystarczający materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (wysokość dochodów skarżącego, jego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową i życiową). Bezspornie stwierdzono, że skarżący na stałe korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a także określono ich wysokość. W oparciu o tak dokonane ustalenia, organy zasadnie stwierdziły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do uzyskania zasiłku celowego, a w konsekwencji zachodzą materialnoprawne podstawy do orzekania na podstawie art. 39 ups. W konsekwencji stwierdzić należy, że WSA zasadnie uznał, że organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, a rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały w wydanych decyzjach. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia: art. 7, art. 11 i art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, pozbawione są podstaw. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako bezzasadną. Sąd kasacyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu, ponieważ art. 209 i 210 ppsa, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.