I OSK 1117/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skrwilno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2824/21 w sprawie ze skargi Gminy Skrwilno na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 września 2021 r. nr DO.1.7614.97.2021.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2824/21 oddalił skargę Gminy Skrwilno (dalej: gmina, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej także: Minister, organ) z 28 września 2021 r. nr DO.1.7614.97.2021.AŁ, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 27 września 2019 r., znak: WSPN.DW.7533.48.2018.WJ odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Skrwilno, prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. Skrwilno, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0137 ha, zajętej pod drogę publiczną. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 k.p.a., art. 136 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącej, pomimo iż przedmiotem dowodów były okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dowody były powołane w celu ustalenia stanu faktycznego co do zajętości działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy ani WSA nie zapewnił pełnomocnikowi możliwości uzupełnienia materiału dowodowego złożonego przez stronę, jak i zgłoszenia dodatkowych żądań i dowodów w sprawie pomimo wadliwego doręczenia decyzji, a później orzeczenia sądu tylko stronie, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez pominięcie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie ma charakteru wyczerpującego, a co więcej, że został on oceniony w sposób jednostronny, tj. w sposób obciążający w całości skarżącą negatywnymi konsekwencjami upływu czasu w postaci, np. brakowania dokumentów urzędowych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia skarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organów oraz w którym brak jest odniesienia się w sposób konkretny do zarzutów skargi, w tym materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącą w tejże skardze, w tym do dowodu w postaci mapy sytuacyjnej d/c prawnych oraz mapy zasadniczej z naniesionym przebiegiem granicy użytkowania drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, które posłużyłyby kompleksowemu wyjaśnieniu sprawy i ustaleniu właściwego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie znajduje potwierdzenia teza skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji pominął w postępowaniu pełnomocnika gminy, dokonując doręczeń z jego pominięciem. Akta sprawy nie potwierdzają, aby w postępowaniu przed Sądem I instancji gmina była zastępowana przez pełnomocnika, skarga została podpisana przez wójta gminy, a pełnomocnik został ustanowiony dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: ustawa). Kwestią sporną było natomiast to, czy stanowiąca własność prywatną osób trzecich działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy spełnienia tej przesłanki nie dowodzi, jakkolwiek aktualnie działka jest zajęta pod drogę publiczną, to jej zajęcie nastąpiło w trakcie wykonywania w 2017 roku prac związanych z inwestycją drogową. Droga gminna, która przebiegała po działce gminnej nr [...], do której odnosił się także projekt budowlany, została na wysokości działki nr [...] przy wykonywaniu inwestycji poprowadzona na jej terenie, wskutek czego doszło do zajęcia gruntu odpowiadającego aktualnie działce nr [...]. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej pod adresem Sądu I instancji nie są uzasadnione. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w nawiązaniu do art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Po pierwsze trzeba zauważyć, że Sądowi I instancji nie postawiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka w nim wyrażona nie jest nadto uwzględniana przez sąd administracyjny z urzędu, lecz na wniosek podmiotu pozbawionego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zarzut taki w skardze do Sądu I instancji nie został postawiony. Po drugie, w aktach sprawy administracyjnej nie ma dokumentu potwierdzającego reprezentowanie gminy przez pełnomocnika. Jedynie wpadkowe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 lutego 2019 r., uchylające postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 4 października 2018 r. o zawieszeniu postępowania, zostało doręczone pełnomocnikowi gminy, ale brak jest w aktach dokumentu pełnomocnictwa i dowodu, że gmina udzieliła pełnomocnictwa, w szczególności w szerszym zakresie, wykraczającym poza postępowanie zażaleniowe. Samo zażalenie zostało wniesione przez gminę, reprezentowaną przez wójta. Dołączone do niego w kopii pismo procesowe z 9 lipca 2018 r., sporządzone przez pełnomocnika gminy, jest pismem z postępowania przed sądem powszechnym, zostało skierowane do Sądu Rejonowego w Rypinie i z oczywistych względów nie może świadczyć o działaniu gminy przez pełnomocnika również w postępowaniu administracyjnym. Natomiast powoływane na etapie wniesienia skargi kasacyjnej pismo stanowiące "uzupełnienie zażalenia na postanowienie Wojewody z 4 października 2018 r. w sprawie zawieszenia postępowania" i dołączone do niego pełnomocnictwo zostały złożone do akt jako kopie bez poświadczenia za zgodność z oryginałem, nie stanowią zatem dokumentów. Zawodowy pełnomocnik poświadczył natomiast za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa, dołączoną do skargi kasacyjnej, co stanowiło podstawę umocowania pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym, co dowodzi, że pełnomocnik miała świadomość konieczności uwierzytelniania pism składanych w postaci kopii. Znamienne jest przy tym, że w toku dalszego postępowania gmina reprezentowana przez wójta, akceptowała prowadzenie postępowania z jej osobistym udziałem i nie zgłaszała faktu ustanowienia pełnomocnika, nie podniosła tego zarzutu również w skardze do Sądu I instancji. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 § 2 k.p.a. w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga wykazania, że naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał sprawy i brak dowodu na ustanowienie przez gminę pełnomocnika w postępowaniu oraz akceptacja osobistego udziału w postępowaniu sprzeciwiają się uznaniu, że Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że organy naruszyły art. 40 § 2 k.p.a., a w konsekwencji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w połączeniu z art. 78 i art. 136 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie była pozbawiona możliwości zgłoszenia dowodów dla potwierdzenia swojego stanowiska. W szczególności pismem z 7 kwietnia 2021 r. Minister, w trybie art. 10 k.p.a., zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i zgłoszenia dowodów. Z możliwości tej gmina skorzystała, przedkładając materiały wskazane w piśmie z 16 kwietnia 2021 r.: mapę sytuacyjno-wysokościową z projektem wytyczenia drogi z 2017 r., sporządzoną pod projekt budowlany drogi gminnej na działce [...], mapę klasyfikacji gruntów, przedstawiającą stan urządzenia drogi w roku 1964 oraz zdjęcie lotnicze z 1996 r., zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a nie jest zatem uzasadniony. Gmina nie zgłosiła ówcześnie dowodu z mapy dla celów prawnych. Nie można zatem przyjąć, że organ odwoławczy pominął żądanie przeprowadzenia takiego dowodu i naruszył art. 87 § 1 czy art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny bada przy tym legalność decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, z uwzględnieniem dowodów zgromadzonych do tej daty. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi również zarzuty zgłaszane w tym zakresie pod adresem Sądu I instancji, dotyczące pominięcia zgłoszonych dowodów. Po pierwsze, nie postawiono zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Już ten brak pozwala argumenty skargi kasacyjnej pozostawić bez rozpoznania. Trzeba też wskazać, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może dotyczyć tylko dowodów z istniejących dokumentów, przedłożonych sądowi. Materiały wskazywane w skardze jako dowody nie zostały przedłożone, a brzmienie skargi w tym zakresie nie daje jednoznacznej informacji, czy dowody te istnieją, czy też miałyby być dopiero sporządzone na żądanie sądu. Sąd administracyjny w szczególności nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego. Mapa sporządzona przez biegłego została przedłożona na etapie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego materiału Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona opatrzona klauzulą o przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak ten skutkuje tym, że nie została oceniona przez właściwy organ co do zgodności z materiałem, na podstawie którego została sporządzona, a który powinien był być udostępniony biegłemu z zasobu geodezyjnego na skutek zgłoszenia prac geodezyjnych, zgłoszeniu takiemu podlegają w szczególności mapy dla celów prawnych (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. h) ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.). Jakkolwiek zatem biegły stwierdził, że mapa obrazuje przebieg drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., to pozbawiona jest ona cech dokumentu urzędowego, stanowi dokument prywatny i nie potwierdza w sposób przesądzający, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę już w tej dacie. Mapa ta nie dowodzi zatem wadliwości przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. w istocie nie nadaje się do rozpoznania, albowiem przepis ten ma kilka jednostek redakcyjnych i zwiera kilka, różnych norm postępowania, dotyczących zróżnicowanych kwestii. Brak sprecyzowania, który z przepisów zawartych w tym artykule został naruszony, stoi na przeszkodzie do rozpoznania zarzutu. Nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera takie stanowisko, Sąd I instancji nie tylko przedstawił przebieg postępowania dowodowego, ale również dokonał jego aprobującej oceny. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie pozostałe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.