I OSK 1119/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. - redaktora naczelnego dziennika [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 104/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika [...] na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 104/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. K. M. wystąpił na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm. - dalej jako u.p.p.) do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w P. o udostępnienie informacji na temat ostatnio przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku [...] poprzez podanie wszystkich kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i kwot przypadających do zapłaty przez każdego z uczestników. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Zarządu Okręgowego [...] w P. P. G. – redaktor naczelny dziennika [...] wyjaśnił, że do dnia jej wniesienia wnioskodawca nie otrzymał żadnej odpowiedzi mimo, że obowiązek udzielenia ciążył na Zarządzie na mocy art. 4 ust. 1 u.p.p. oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.) Domagano się udostępnienia informacji o działalności organów związku [...], jako informacji publicznej. Zarzucając naruszenie przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [...] w P. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżący zażądał zobowiązania Zarządu do udostępnienia żądanych informacji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Okręgowego [...] w P.wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Na wstępie wyjaśnił, że na gruncie przepisów prawa prasowego, a w takim trybie skierowano wniosek z dnia [...] września 2014 r., nie występuje pojęcie bezczynności w udostępnieniu informacji prasowej, a skarga jest dopuszczalna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 4 ust. 4 u.p.p. Jednak do dnia wniesienia skargi nie sporządzono odmowy udostępnienia informacji prasowej. Odnosząc się natomiast do kwestii wniosku przyznano fakt otrzymania przedmiotowego zapytania. Z uwagi jednak na to, że w piśmie tym powołano się na przepisy ustawy prawo prasowe zwrócono się do wnioskodawcy o wykazanie, że K. M. jest dziennikarzem albo osobą upoważnioną przez redakcję, ponieważ nie występował on we własnym imieniu. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi. Dlatego też brak było podstaw do udzielenia wnioskodawcy informacji w trybie ustawy prawo prasowe. Tym samym stan bezczynności nie zaistniał. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przesądził, że Polski Związek [...] oraz jego zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej wynikające z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, ze zm.) oraz inne zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, a publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku [...] przesądza o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje związane z organizowaniem kursów dla wstępujących do [...] członków, stanowią informację publiczną. Sąd stwierdził, że wobec wniosku dotyczącego informacji publicznej pochodzącego od prasy należy stosować tryb udostępniania informacji określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podzielił tym samym pogląd skarżącego, że o tym trybie decyduje przede wszystkim charakter informacji oraz cechy podmiotu, który nią dysponuje. Oceniając, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność Zarządu Okręgowego [...]nie miała miejsca Sąd stwierdził, że K. M. nie działał w imieniu własnym, lecz wskazywał, że działa w imieniu dziennika [...] i w piśmie z [...] września 2014 r. powołał się wprost na otrzymane pełnomocnictwo redaktora naczelnego tego dziennika. Zatem już w chwili składania wniosku winien był wykazać stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt. 5 u.p.p., że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz redakcji i z upoważnienia redakcji. Wynikało to w ocenie Sądu z ogólnej zasady wymagającej od osób działających w imieniu innego podmiotu prawa, wykazania stosownego umocowania. Wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem, czy reprezentującym redaktora naczelnego od obowiązku potwierdzenia, że jest ona przedstawicielem prasy. W sprawach z udziałem prasy obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.p., a zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. Z tych przyczyn za zasadne Sąd uznał stanowisko Zarządu Okręgowego [...] w P., o konieczności udzielenia informacji, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika [...] i przesłania pełnomocnictwa, na które powołał się w swoim piśmie o udzielenie informacji. Jeśli natomiast nie dysponował on, czy nie miał zamiaru przedłożyć legitymacji dziennikarskiej lub stosownego upoważnienia, mógł wystąpić o udostępnienie informacji publicznej we własnym imieniu. Nie ma także znaczenia w ocenie Sądu sporządzenie wniosku na druku firmowym dziennika [...], bowiem nie daje on upoważnienia do działania w imieniu konkretnego podmiotu. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji uznał, że Zarząd Okręgowy [...] w P. nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej prasie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. G. zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność sytuacji gdy organ pozostawał w bezczynności, gdyż winien był albo żądanej informacji udzielić albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, II. przepisów prawa materialnego tj. 1. błędną wykładnię art. 3a u.p.p. poprzez przyjęcie, że wystąpienie o informację publiczną przez przedstawiciela prasy wymaga udokumentowania działania w imieniu prasy, podczas gdy przepis ten odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy, 2. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że z wynikającej z przepisu tego zasady o przysługiwaniu "każdemu" prawa do informacji nie można wywodzić, że dziennikarz jest zwolniony ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że K. M. dostatecznie wykazał swoje umocowanie i status dziennikarza, natomiast żaden przepis prawa nie nakazuje, aby dziennikarz wnoszący o udzielenie informacji na podstawie art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. był zobowiązany do przedłożenia pełnomocnictwa od redakcji, bądź wykazania, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją. Poza tym wniosek posiadał logo i nagłówek dziennika [...], zatem nie było podstaw do przyjęcia, że o udzielenie informacji występuje w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz. Wątpliwości takich nie miały inne sądy administracyjne, które rozpoznawały skargi na bezczynność zarządów okręgowych [...] w innych jego okręgach wobec identycznego wniosku K. M.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie K. M. występował jako dziennikarz i stosował się do regulacji ustawy prawo prasowe, niemniej jednak już sam fakt, że wnioskowana informacja była informacją publiczną, a organ był zobowiązany do jej udzielenia powoduje, że zastosowanie musiał mieć art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Udzielenie odpowiedzi na zapytanie dziennikarza zrealizowane miało być w trybie tej ustawy w terminach tam przewidzianych, tak jak wniosek każdego obywatela. W przeciwnym wypadku podmiot wykonujący czynności jako prasa traktowany byłby w sposób odmienny i dyskryminujący na tle innych uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, co nie znajduje uzasadnienia ani w art. 61 Konstytucji RP ani w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionował jego legitymacji do złożenia skargi na bezczynność organu, zatem uznać należy, że nie kwestionował również, że K. M. występował jako dziennikarz w imieniu określonej redakcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w P. w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...]. Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek z dnia [...] września 2014 r. złożony przez K. M., w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek ten pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P. G. – redaktor naczelny dziennika [...]. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.). Odwołując się do definicji prasy (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.) oraz pojęcia "dziennikarz" (art. 7ust. 2 pkt 5 u.p.p.) słusznie Sąd I instancji ocenił, że K. M. składając wniosek z [...] września 2014 r. jako reprezentujący prasę – dziennik [...] już w dacie złożenia wniosku winien był wykazać, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz redakcji i z jej upoważnienia. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, złożenie wniosku na papierze firmowym z logo i nagłówkiem dziennika [...], jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Innymi słowy wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy. W tym zatem zakresie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3a u.p.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. nie mógł być uwzględniony. Wnioskodawca K. M. domagając się opisanych we wniosku danych stwierdził, że działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymuszało konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym w szczególności w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły". Dlatego też zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny. Sformułowanie "każdemu" zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a., słusznie bowiem uznał, że Zarząd Okręgowy [...] w P. nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej prasie. Zdaniem Sądu skarga nie podlegała odrzuceniu jako pochodząca od podmiotu nielegitymowanego. Kwestia czy K. M. wniósł swój wniosek o udzielenie informacji jako dziennikarz dziennika, którego redaktorem jest skarżący, dostatecznie legitymując swój status, czy też nie – jest kwestią merytoryczną, gdyż determinowało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy materialnie, a nie tylko formalnie( tj. to czy wniosek ten był skuteczny i jego nierozpatrzenie w terminie stanowiło bezczynność, na którą skargę może wnieść redaktor naczelny czasopisma). Subiektywne twierdzenie skarżącego, że wnioskodawca dostatecznie wykazał swój status dziennikarza czasopisma, podlega w tym kontekście obiektywnej ocenie sądu administracyjnego. W konsekwencji w ocenie skarga pochodziła od podmiotu legitymowanego, gdyż redaktor naczelny miał interes w przesądzeniu sporu co do zakresu umocowania osoby powołującej się na status dziennikarza jego czasopisma. Stąd zasadne było oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. vs