I OSK 1133/09

Dnia 18 lutego 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2009 roku sygn. akt II SA/Go 184/09 w sprawie ze skargi T. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Go 184/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi T. B., uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Komendy Powiatowej Policji we Wschowie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odwołał z dniem 24 listopada 2008 r. z zajmowanego stanowiska, z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, oraz z dniem 25 listopada 2008 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie policjanta podinspektora T. B. Komendanta Komisariatu Policji w S. Jednocześnie organ wskazał, w sentencji orzeczenia, iż stosownie do art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż odwołanie T. B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. podyktowane zostało potrzebami służbowymi. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. po rozpatrzeniu odwołania T. B., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ odwoławczy podzielając argumenty organu I instancji wskazał, że pismem z dnia 18 listopada 2008 r. Burmistrza S. został poinformowany o zamiarze odwołania T. B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji. W dniu 24 listopada 2008 r. do Komendy Powiatowej Policji we Wschowie wpłynęło pismo Burmistrza S., w którym przychylił się on do wniosku w sprawie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. podinspektora T. B. W związku z tym organ II instancji podkreślił, że w dniu wejścia do obrotu prawnego decyzji o odwołaniu T. B., został spełniony ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek uzyskania opinii właściwego burmistrza w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu, tym samym zarzut stawiany przez skarżącego o odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. bez wymaganej opinii Burmistrza S. jest bezzasadny. Pismem z dnia 18 lutego 2009 r. T. B. wniósł skargę na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. podtrzymując zarzut naruszenia przepisów prawa, przez nie uzyskanie przez organ l instancji wymaganej prawem opinii burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylając zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że z przepisów art. 6d ust. 1, 4 i 8 oraz art. 6e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43 póz. 277 ze zm.) wynika jednoznacznie, iż komendanta komisariatu powołuje się i odwołuje się dopiero po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Jak wynika z akt administracyjnych, Komendant Powiatowy we Wschowie pismem z dnia 18 listopada 2008 r. wystąpił do Burmistrza miasta S. o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu. Odpowiedź Burmistrza wpłynęła do organu dopiero w dniu 24 listopada 2008 r. Organ natomiast wydał rozstrzygnięcie w sprawie odwołania T. B. ze stanowiska Komendanta w dniu [...] listopada 2008 r., a zatem przed otrzymaniem wymaganej opinii. Wynika z tego jednoznacznie, że w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendant Powiatowy we Wschowie nie dysponował przedmiotową opinią. W ocenie Sądu I instancji, Komendant Powiatowy Policji we Wschowie nie dopełnił należycie obowiązku uzyskania opinii przed odwołaniem skarżącego z pełnionej funkcji. Wprawdzie zwrócił się do organu opiniującego o wydanie takiej opinii, jednakże po dwóch dniach od wystąpienia o nią, bez oczekiwania na odpowiedź bądź upływ 14 dniowego terminu, wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania. WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, że w dacie orzekania organ II instancji dysponował przedmiotową opinią Burmistrza. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie uzasadniała powołania się przez organ na treść art. 138 § 2 kpa. Przepis ten w sposób wyczerpujący i ścisły określa przesłanki uchylenia decyzji organu l instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jest to dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, organ l instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie. Nie wynikają z niego żadne okoliczności faktyczne, które uzasadniały by odwołanie skarżącego ze służby. Zaś dopełnieniem tego uchybienia jest pominięcie obowiązku wynikającego z przepisu art. 6d ustawy o Policji. Niezależnie od powyższych uchybień Sąd zwrócił uwagę na fakt, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niepełne, tym samym nie spełniają wymogu określonego w art. 107 § 3 kpa przez pominięcie przyczyn, które legły u podstaw ich podjęcia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że T. B. został odwołany ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. bez zasięgnięcia opinii Burmistrza S., co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie wyroku; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji powołał się na okoliczności wynikające z pisma Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie z dnia 15 grudnia 2008 r. oraz niesłusznie zapoznał się z pisemną opinią Burmistrza S. – w efekcie czego miało to istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania mimo uwzględnienia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 152 P.p.s.a. przez wstrzymanie wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego w sytuacji gdy został on wykonany przed wydaniem wyroku. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że na dzień 24 listopada 2008 r. Komendant Powiatowy Policji we Wschowie dysponował wymaganą przez art. 6d ust. 1 ustawy o Policji opinią Burmistrza S. w przedmiocie odwołania T. B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu, a tym samym spełniona została ustawowa przesłanka do skutecznej realizacji zastosowanej procedury. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, a mianowicie konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważanie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141§4 w zw. z art. 145§1pkt.1 lit.c p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy procesowej jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na uregulowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest ocenić czy organy administracyjne naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania i czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracyjne w rozpoznawanej spawie nie zebrały pełnego materiału dowodowego, przez co nie zachowały procedury przewidzianej w art.6 ust.1 ustawy o Policji, niezbędnej dla prawidłowego odwołania Komendanta Komisariatu Policji, zaś uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przepisu art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię Przepis ten sformułowany jest w sposób przejrzysty i nie wymaga stosowania innej wykładni, niż językowa.. Przepis ten brzmi: "Komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego". Z akt sprawy wynika, że Komendant Komendy Powiatowej we Wschowie zwrócił się do Burmistrza Miasta S. pismem z dnia 18 listopada 2008r. o opinię w związku z planowanym odwołaniem Komendanta Komisariatu Policji w S. J. B. W dniu [...] listopada 2008r. rozkazem personalnym Komendant Komendy Powiatowej we Wschowie odwołał Komendanta Komisariatu Policji w S. mimo nie uzyskania opinii Burmistrza Miasta S. Odwołać ze stanowiska, o którym mowa m.in. w art. 6d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Poza uzyskaniem opinii od właściwego terytorialnie burmistrza, (prezydenta miasta) ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji,. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ww. ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, i odpowiedni terytorialnie burmistrz lub prezydent miasta wyrazi swoją opinię w tej kwestii. Opinia Burmistrza Miasta S. nadeszła do komendanta powiatowego w dniu 24 listopada 2008r. a zatem już po odwołaniu ze stanowiska Komendanta Posterunku Policji w S. Fakt ten uszedł uwadze organu drugiej instancji na co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Odwołania Komendanta Posterunku Policji w S. bez pisemnej opinii burmistrza nie zmienia fakt, na który powołują się organy, że Burmistrz Miasta S. wyraził swoją opinię ustnie w czasie rozmowy z Komendantem Komendy Powiatowej we Wschowie. Opinia o której mowa w art. 6 d ust.1 ustawy o policji jako dokument urzędowy niezbędny do odwołania ze stanowiska wskazanego w tym przepisie musi mieć formę pisemną. W świetle powyższego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw co prowadzi do jej oddalenia na podstawie art.184 p.p.s.a.