I OSK 1133/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/18 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/18 oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił B. M., jako opiekunowi prawnemu, przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. T.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona, jako opiekun prawny dziecka, nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, tylko często go odwiedza. Nie zamieszkuje wspólnie z podopiecznym, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., a koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto [...] oraz D. T. z zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji przyjął, iż strona nie wychowuje małoletniego D. T. i zasadnym jest odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia na małoletniego, zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851), powoływanej dalej jako "ustawa". W odwołaniu strona wskazała, że jest opiekunem prawnym małoletniego D. T., który przebywa w [...]. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej przez nią decyzji. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego. Zaznaczyła, że jest ustanowionym przez sąd rodzinny opiekunem prawnym, który działa na rzecz małoletniego przebywającego w [...], a żaden z innych organów samorządowych i rządowych nie ma prawa oceniać sposobu realizacji jej zadań jako opiekuna prawnego, poza władzą sądowniczą. Podkreśliła również, że od początku sprawowania przez nią opieki nad małoletnim, właściwy miejscowo sąd rodzinny nigdy nie zakwestionował sposobu sprawowania przez nią opieki. Podkreśliła, że zarówno sprawowanie opieki, jak i proces edukacji i wychowania, realizowany jest przez włączanie podopiecznych w działalność instytucji specjalnie powoływanych do tego celu. Wskazała, że dotychczas małoletni otrzymywał świadczenie wychowawcze. Stwierdziła, że jedynie dzieci, których opiekunowie prawni zamieszkują na terenie Gminy S. nie otrzymały świadczenia wychowawczego, podczas gdy świadczenie to przyznawane jest w gminach ościennych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to jednakże prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+". Zasady te zdaniem organu odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też w art. 5 ust. 2a ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że dziecko D. T. jest mieszkańcem [...], w którym to ma zapewnioną całodobowa opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Strona nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu i zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Kolegium oznacza to, że strona nie spełnia zasadniczego warunku wynikającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy, jak również art. 2 pkt 16 ustawy, a zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, stwierdziwszy, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz podzielił stanowisko organu odwoławczego w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną; b) art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego; c) art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich nie zastosowanie, zgodnie z w/w przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie; d) art.22 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji zbiegu uprawnień, nie ma natomiast zastosowania w niniejszej sprawie; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6, 7 oraz 7a k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; b) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy; c) art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez WSA oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Otóż sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Znalazło to również swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie w sposób wyraźny podniesiono, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Dalej zaś czytamy, iż "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne czy też Sąd I instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, zawierający definicję rodziny na potrzeby tej ustawy, jest o tyle niecelny, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Odwoływanie się do definicji rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 lipca 2018 r. - wydania decyzji odwoławczej) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art.4 ust.1. Co więcej Sąd I instancji odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji gdzie wskazano, iż do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art.2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art.7 ustawy). Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2019.924) przepis zawierający definicję rodziny art.2 pkt 16 został uchylony. Również zarzut naruszenia art. 22 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadniony. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi przepis ten nie był stosowany, lecz jego treść została jedynie przywołana na poparcie poglądu, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka. W artykule 22 ustawy prawodawca dał prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka potencjalnie uprawnionych osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Odnosząc to do stanu faktycznego wskazać należy, iż z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że D.T. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., w którym to ma zapewnioną całodobowa opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt ten jest odpłatny, lecz koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto [...] oraz D. T. z zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w [...]. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.