I OSK 1140/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 285/16 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 285/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. G. (skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej "k.p.a." - i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) – dalej "p.g.k." - po rozpatrzeniu odwołań S. i E.Z. oraz E.G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2014 r. przyjęte zostało opracowanie geodezyjne o nr [...] wyznaczające punkty graniczne i określające przebieg granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi o nr [...] i [...]. W związku z powyższym opracowaniem dokonano wprowadzenia współrzędnych punktów do bazy danych w trybie czynności materialno-technicznej. Skargę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na powyższe działanie Starosty [...] wnieśli współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] – S.Z. i E.Z.. Rozpoznając powyższą skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał ją za zasadną, gdyż geodeta w przedmiotowym opracowaniu wyznaczył również punkt graniczny, który nie był dotychczas ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w związku z czym przy wyznaczaniu punktów granicznych naruszone zostały zasady określone w art. 39 p.g.k. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] dla obrębu [...] , gmina [...], na podstawie operatu pomiarowego, nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o przywróceniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina [...], przebiegu granicy wykazanej pomiędzy działkami o nr [...] i [...] na mapie ewidencyjnej sprzed aktualizacji, dokonanej czynnością materialno-techniczną. W uzasadnieniu podniesiono, że zmiana danych dokonana czynnością materialno-techniczną została wprowadzona niewłaściwie co spowodowało konieczność przywrócenia przebieg granicy sprzed zmiany. Orzeczono również o ujawnieniu informacji dotyczącej spornego punktu granicznego, jednak organ nie odniósł się do tej części orzeczenia w treści uzasadnienia decyzji. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. G. oraz S. i E. Z. Organ II instancji rozpoznając odwołania wskazał, że zgodnie z art. 39 p.g.k. punkty graniczne mogą być wyznaczone, jeżeli są one uprzednio ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz gdy nie skutkują zmianą przebiegu granicy. Zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie ujawnienia informacji o spornym punkcie granicznym nr [...]. Dostrzeżone braki oraz pobieżna analizy materiału dowodowego skutkowały uchyleniem ww. decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przywrócenie istniejącego pierwotnie punktu geodezyjnego nr [...] odbywać się powinno w trybie art. 39 ust. 5 p.g.k., gdyż procedura ta ma charakter materialno-techniczny i zmierza do sprostowania wadliwości wpisów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficzny poprzez naniesienie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, które nie znalazły się w tej dokumentacji w wyniku omyłki czy przeoczenia. W odpowiedziach na skargę S. i E. Z. oraz organ wnieśli o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że podlegała ona oddaleniu, gdyż organ II instancji słusznie stwierdził, że braki w postępowaniu dowodowym wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie w zasadzie winno zostać przeprowadzone w całości przez organ I instancji natomiast przeprowadzenie go przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie organu było zatem prawidłowe. Nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony w przedmiotowej sprawie do prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. zaś zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego były przedwczesne z uwagi na wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniosła E. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.: 3 § 1 - 2, 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 153 p.p.s.a. w zw. z art.: 138 § 2 zd. 2 i art.: 6, 7, 8, 11, 12 §1, 14 § 1, 15, 107 § 3 k.p.a. na zasadzie odesłania z art. 140 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności przez WSA działalności organu II instancji nie zastosowano środka określonego w ustawie i nie orzeczono o uchyleniu decyzji, mimo tego że organ lI instancji zaniechał odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do każdego z zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia [...] października 2015 r., poprzez dokładną analizę prawną każdego zarzutu ze wskazaniem należytej podstawy i wykładni stosowanych przepisów i oceny adekwatności (subsumcji) tych zarzutów do właściwej podstawy prawnej, a w rezultacie odzwierciedlenie słusznych zarzutów odwołania w wytycznych dla organu I instancji, których sformułowania organ II instancji zaniechał w ogóle mimo obowiązku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Takie procedowanie organu II instancji jest zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i jawnie sprzeczne z celem decyzji kasatoryjnych w postępowaniu administracyjnym, bo w znacznym stopniu ograniczona jest możliwość wydania właściwej decyzji przez organ I instancji i naprawienia uchybień wadliwego postępowania dostrzeżonych przez organ II instancji co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast brak reakcji WSA na powyższe uchybienia Organu II instancji zaprzecza funkcji ustrojowej i istocie roli sądownictwa administracyjnego, kontroli prawnej nad niezgodną z prawem działalnością administracji publicznej. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji w swojej decyzji nie wskazał, jakie okoliczności powinny być brane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak reakcji ze strony Sądu I instancji na wskazane uchybienie "zaprzecza funkcji ustrojowej i istocie roli sądownictwa administracyjnego, kontroli prawnej nad niezgodną prawem działalnością administracji publicznej". Wskazano również na brak odniesienia się w decyzji organu II instancji do każdego z zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej kasacyjnie oraz nieuwzględnienie w wytycznych konieczności analizy archiwalnej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i E. Z. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na brak legitymacji skarżącej do jej wniesienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub z ostrożności procesowej oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi kasacyjnej z uwagi na utracenie przez nią przymiotu strony postępowania w związku z zawarciem umowy darowizny na mocy, której przeniosła udział w prawie własności nieruchomości na swojego syna – D. G. Ponadto podniesiono, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym od wyroku sądu I instancji, nie zaś od decyzji organów administracji stąd zarzuty naruszenia prawa procesowego muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji publicznej jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej E. G.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 - 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 i art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 14 § 1, 15, 107 § 3 k.p.a. zmierza do wykazania, iż powyższym przepisom uchybiono w skutek dokonania wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, która to decyzja: po pierwsze nie zwiera ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących, a po drugie brak w niej wytycznych dla organu I instancji. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Kontrolując decyzję kasacyjną, sąd w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności przesądzające o konieczności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został zakwestionowany przez autora skargi kasacyjnej. Zdaniem jednak skarżących kasacyjnie zaskarżona do Sądu I instancji decyzja powinna zostać uchylona, gdyż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. W odniesieniu do powyższego ponownie stwierdzić należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum, ale ma charakter decyzji kasacyjnej, nie rozstrzygającej o istocie sprawy. Skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy nie mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, gdyż z uwagi na jego zakres naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, to brak jest usprawiedliwionej podstawy do twierdzenia, iż winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania o charakterze merytorycznym. Organ II instancji nie rozstrzygał bowiem sprawy merytorycznie, z uwagi na okoliczności, o których mowa w art.138 § 2 k.p.a. Pozbawione słuszności jest także twierdzenie skargi kasacyjnej, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zgromadzić brakujący materiał dowodowy i dokonać jego wnikliwej analiza. Przy czym zaznaczyć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na konkretne braki materiału dowodowego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym między innymi: brak wskazania źródła pochodzenia punktu granicznego nr [...], brak wydruków numerycznej mapy ewidencyjnej przedstawiającej opis granic. Powyższe przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Dodać należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż E. G. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnianie. Z art. 173 § 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną może wnieść uprawniony podmiot, jakim jest zgodnie z powyższym przepisem między innymi strona. Zauważyć należy, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04.). W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania administracyjnego zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I, jak i II instancji była E. G.. Prawo do wniesienia skargi kasacyjnej dla tego podmiotu wynika więc z przepisów o postępowaniu zgodnie z wymogiem zapewnienia konstytucyjnego prawa do sądu. Brak więc było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.