I OSK 1142/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del.WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 197/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 197/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. B. K., na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454), w dniu [...] listopada 2005 r. złożył wniosek o zmianę zapisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego użytku na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...][...], obręb M., gmina Ostróda, z Ba (tereny przemysłowe) na B-R III b i PS III (tereny rolne zabudowane), tj. o dokonanie zmiany zgodnie z uprzednim, prawidłowym wpisem w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wniosku podał, że w toku postępowania toczącego się przed wójtem Gminy Ostróda z wniosku Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Ostródzie pozyskał informację, iż doszło do zmiany użytku na działkach nr [...],[...] i [...] z użytku rolnego na tereny przemysłowe. Zmiana ta nastąpiła w oparciu o kończącą to postępowanie nieprawomocną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, przewidzianej do realizacji na ww. działkach, a polegającej na zmianie sposobu użytkowania byłych budynków inwentarskich z przeznaczeniem na budynki magazynowo - składowe i place składowe. Zdaniem B. K., powyższej zmiany dokonano z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zwłaszcza § 46 cyt. rozporządzenia z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe działki przylegają bowiem bezpośrednio do dzierżawionych przez niego gruntów, stanowiących użytki rolne. Skarżący zaznaczył też, że obecnie wody opadowe z działek [...],[...] i [...] są odprowadzane bezumownie bezpośrednio na teren uprawianych przez niego gruntów. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta Powiatowy w Ostródzie na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że właścicielem przedmiotowych działek jest Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Ostródzie, a wnioskodawca jest jedynie dzierżawcą działek przyległych do nieruchomości należących do tego Przedsiębiorstwa. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie spełnia wymogów określonych w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które to przepisy określają podmioty uprawnione do żądania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do niezgodnej z prawem zmiany użytku gruntów należących do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Ostródzie z rolnego na przemysłowy i wniósł o zmianę użytku na tych działkach zgodnie z jego wnioskiem. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowe działki sąsiadują bezpośrednio z dzierżawioną przez niego od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomością o nazwie "Gospodarstwo Rolne [...]", na której prowadzi produkcję rolną (w tym chów bydła), a wody opadowe z całego obszaru przedmiotowych działek odprowadzane są bezpośrednio na teren użytkowanej przez niego nieruchomości rolnej. Wyjaśnił, że nieruchomość rolną dzierżawi na podstawie umowy zawartej na 21 lat, a dzierżawa ta łączy się z uzyskaniem przez niego – jako dzierżawcy - ekspektatywy nabycia prawa własności dzierżawionej nieruchomości. Dlatego, w jego ocenie, ma on uzasadniony interes prawny w tym, aby niezgodna z prawem zmiana sposobu użytkowania nieruchomości sąsiedniej nie naruszyła jego uprawnień do prowadzenia produkcji rolnej poprzez niekorzystne oddziaływanie. Ponadto podał, że właściciel przedmiotowych działek wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji na posiadanej nieruchomości inwestycji polegającej na segregowaniu odpadów. Zasadniczą zaś okolicznością umożliwiającą wydanie w wyniku tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy była dokonana uprzednio zmiana użytku na przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję Starosty Ostródzkiego i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podtrzymał pogląd organu I instancji, że skarżący nie należy do podmiotów, które są uprawnione do wnioskowania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji odwołał się przy tym do § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który to przepis określa podmioty uprawnione do składania wniosków o aktualizację zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wg organu odwoławczego bezspornym jest, że dzierżawca nieruchomości sąsiedniej nie należy do kręgu wymienionych w nim podmiotów. Tym samym, zdaniem organu II instancji, złożony wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego, bądź obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w niniejszym postępowaniu, jak dalej wyjaśnił organ, jest właściciel wymienionych działek. Natomiast nie jest nią dzierżawca nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie posiada interesu prawnego. Interes prawny podmiotu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawnoadministracyjnym, występującym w danej sprawie, a skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby jego prawo do żądania określonego zachowania organu administracji w przedmiocie zmiany oznaczenia użytków gruntowych na sąsiedniej nieruchomości. Wedle organu odwoławczego, skarżący ma tylko interes faktyczny w żądanym rozstrzygnięciu, jednakże tego rodzaju interes nie uprawnia go do występowania w sprawie w charakterze strony. Z kolei, postępowanie z wniosku pochodzącego od podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Brak bowiem podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego (rozpatrzenia sprawy) oznacza, że postępowanie to nie może się w ogóle toczyć. To zaś oznacza, że jest ono bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję B. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi wydanie jej z naruszeniem art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w wyniku dokonanej zmiany użytków wymienionych działek ich właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, przewidującą realizację na przedmiotowej nieruchomości obiektów o charakterze przemysłowym, a co więcej, mimo wniesienie przez skarżącego odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, zrealizował na ww. nieruchomości inwestycje związane z odzyskiem, sortowaniem, przeładunkiem i magazynowaniem odpadów. Jednocześnie skarżący powtórzył przedstawione w toku postępowania stanowisko, zgodnie z którym zmiana użytku nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, w tym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast uzasadniając postawiony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. ponownie wywiódł swój interes prawny z przysługującej mu jako dzierżawcy ekspektatywy nabycia prawa własności dzierżawionej nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Następnie Sąd przytoczył treść § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do jego treści, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych: -właścicieli nieruchomości; -osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami; -użytkowników wieczystych; - jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; -państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; -organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości; -użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; -osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Odnosząc powołany przepis do przyjętego stanu faktycznego WSA w Olsztynie stwierdził, że uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługuje osobom, bądź jednostkom organizacyjnym, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, a taką właśnie osobą jest skarżący - dzierżawca nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wnioskowania o zmianę danych zawartych w ewidencji działek nr [...],[...] i [...]. WSA w Olsztynie wyjaśnił przy tym, ze czynnikiem różnicującym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu w przedmiocie wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego M., obręb [...], działki nr [...],[...] i [...], stroną będzie tylko ta osoba, która posiada uprawnienia do gruntu objętego tymi zmianami, a warunku tego skarżący nie spełnia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazał istnienia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, a tym samym nie wykazał interesu prawnego dającego mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Dalej WSA w Olsztynie podkreślił, że wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie uchylił decyzję Starosty Ostródzkiego w przedmiocie odmowy wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i umorzył postępowanie, ponieważ tylko takie rozstrzygnięcie było możliwe, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W tej zaś sytuacji organ administracji nie mógł wypowiadać się co do zgodności z prawem dokonanej zmiany w ewidencji użytku rolnego na przemysłowy, co jednak, jak zauważył Sąd, nie jest równoznaczne ze zwolnieniem organu z obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania administracyjnego z urzędu. Natomiast zdarzenia przyszłe – możliwość nabycia dzierżawionej działki - na którą powołuje się skarżący, nie może rozstrzygać o jego interesie prawnym, a co najwyżej o interesie faktycznym, który w świetle art. 28 k.p.a., nie pozwala na przypisanie wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. reprezentowany przez adwokata A. K. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wadliwy zapis zmian w ewidencji gruntów, który umożliwia odmienne od dotychczasowego wykorzystanie gruntu, pierwotnie przeznaczonego do wykorzystania rolniczego, nie pozwala organowi administracji na podjęcie z urzędu działań, gdy z inicjatywą w tym zakresie wystąpił podmiot władający (dzierżawiący) nieruchomością sąsiednią, który nie jest jej właścicielem. Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 134 i 135 P.p.s.a, tj. dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji przez WSA w Olsztynie z pominięciem ciążących na organie administracji obowiązków wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tzn. z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i z zasady przekonywania. Zarzucił także naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy do wydania wyroku przy istnieniu przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji (wykazaniu przez skarżącego, że pozostawienie zapisów w ewidencji w dotychczasowym brzmieniu jest niedopuszczalne). Zdaniem pełnomocnika, Sąd dopuścił się naruszenia § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie dostrzegając, że oprócz działania na wniosek wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia podmiotów, rozporządzenie przewiduje działanie organu z urzędu. Takiego działania domagał się Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Olsztynie. Na treść tego pisma powoływał się skarżący. Kopię pisma załączył do skargi. Dlatego, jak uznał pełnomocnik, niezależnie od tego, czy skarżący mieścił się w katalogu osób uprawnionych do wnioskowania zmian w ewidencji gruntów, to jego wystąpienie organ i tak powinien potraktować jako podstawę do podjęcia odpowiednich działań z urzędu. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik stwierdził, że naruszenie art. 134 P.p.s.a. polegało na dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji tylko w zakresie ustalenia statusu skarżącego jako strony postępowania. Tym samym, jak dalej podniósł pełnomocnik, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i zwrócić uwagę, że skarżący wystąpił do Starosty Ostródzkiego z zagadnieniem dotyczącym dokonania bez ważnej podstawy i właściwej dokumentacji zmiany użytku nieruchomości przyległej do dzierżawionej przez niego nieruchomości polegającej na wpisaniu "terenów przemysłowych" w miejsce "użytków rolnych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o w Ostródzie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe powołało się na główne motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 134 i art. 135 P.p.s.a. w ten sposób, że nie zastosował powołanych przepisów i odstąpił od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle wiążących organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego, z których to zasad wynikał obowiązek organu do uznania wniosku B. K. jako podstawy do podjęcia odpowiednich działań z urzędu. Tym samym, zdaniem kasatora, WSA w Olsztynie rozpoznał sprawę ograniczając się jedynie do kwestii statusu skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym, choć, w oparciu o przywołane przepisy P.p.s.a., nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i powinien wziąć pod uwagę, że skarżący wykazał, że zmiana użytku nieruchomości należących do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych została dokonana bez ważnej podstawy i właściwej dokumentacji. Zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że granice rozstrzygnięcia Sądu ze względu na treść art. 134 P.p.s.a. zakreśla dana sprawa. Sąd może więc stosować w myśl art. 135 P.p.s.a. przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa jedynie w stosunku do aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Określenie "dana sprawa" oznacza sprawę w ujęciu materialnym. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, Lex nr 183144, a także wyrok z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 174/07, Lex nr 462907). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno z przepisu art. 134 P.p.s.a., jak i z przepisu art. 135 nie wynika, aby Sąd mógł kontrolować bezczynność organu w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy przedmiotem jego kontroli jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie Sąd "wkroczyłby" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanego w niej aktu, a to z kolei oznaczałoby naruszenie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 291). Zatem zarzut dotyczący niezbadania przez Sąd I instancji legalności zachowania się organu administracji publicznej polegającego na braku podjęcia przez ten organ czynności z urzędu, w sytuacji gdy wniosek o podjęcie tych czynności pochodzi od osoby nieuprawnionej, jest niezasadny. Kwestia kontroli braku podejmowania przez organ działań z urzędu, w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącego, pozostawała poza kontrolą Sądu I instancji, jak to powyżej wyjaśniono. Należy zwrócić uwagę, że WSA w Olsztynie dokonywał kontroli decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem B. K., a w rezultacie przedmiotem swych rozważań mógł uczynić tylko i wyłącznie zaskarżoną decyzję i zakończone nią postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie mogła być zatem bezczynność organu polegająca na braku podjęcia czynności z urzędu, m.in. czynności określonych w § 47 cyt. rozporządzenia, ponieważ tak dokonana kontrola wykraczałaby poza granice rozstrzyganej sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji prawidłowo bowiem dokonał wykładni § 10 i § 11 tego rozporządzenia, do których odsyła wymieniony w ramach zarzutu jego § 46. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że katalog wymienionych w nim podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, jest zamknięty, a w katalogu tym nie umieszczono dzierżawcy gruntu sąsiedniego. WSA w Olsztynie zasadnie zatem uznał, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie zmian w ewidencji gruntów zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej, to okoliczność taka jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Taki też pogląd utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, Lex nr 54727, z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, Lex nr 176106, z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1711/04, Lex nr 170267, z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, Lex nr 281345). W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo uznał skargę B. K. za bezzasadną. Z powyższych względów Sąd I instancji właściwie zastosował art. 151 P.p.s.a. i skargę oddalił. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.