I OSK 1154/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Marek Stojanowski(spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1194/03 w sprawie ze skargi I. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych potrzeb przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt 4/II SA/Po 1194/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...], przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania małżonkom G. jednorazowego świadczenia pieniężnego, na pokrycie niezbędnych potrzeb przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka. Odmowa przyznania powyższego świadczenia uzasadniona była tym, że starosta mógł przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków, związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka, w wysokości 150% podstawy (na dzień wydawania decyzji stanowiło to kwotę 2.431,50 zł.). W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że rodzina zastępcza uzyskuje dochód w postaci pensji T. G. oraz pomoc społeczną w kwocie 648,40 zł., przyznaną na wychowanka, umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ustalono ponadto, iż rodzina zastępcza będzie w najbliższym czasie dysponować dochodem dziecka z tytułu renty rodzinnej. Mając na uwadze trudną sytuację finansową powiatu (brak w budżecie środków na pokrycie wszystkich form pomocy dla rodzin zastępczych) oraz możliwości uzyskiwania dochodu przez małżonków G., uzasadnionym była odmowa przyznania omawianego świadczenia pieniężnego. Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lipca 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności organ wydając przedmiotową decyzję nie naruszył granic uznania administracyjnego. Kwestie związane z udzielaniem pomocy pieniężnej z tytułu umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej regulowały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm., powoływana dalej jako ups), w szczególności art. 33c – 33j tej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120, poz. 1284). Na podstawie powołanych przepisów, starosta mógł przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków, związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka, w wysokości do 150% podstawy. Decyzja wydana w tym przedmiocie miała charakter uznaniowy, zatem ocena występowania przesłanek, od których uzależnione było przyznanie świadczenia pieniężnego, należała do organów orzekających w sprawie. W szczególności od woli organu zależało, czy pomoc społeczna w omawianej formie, mogła zostać przyznana oraz wysokość przyznanej pomocy. Sądowa kontrola decyzji wydanych w oparciu o konstrukcje uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności kontrola Sądu sprowadza się do oceny, czy w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podjęto wszelkie niezbędne środki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja, nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, przy czym należy mieć na uwadze fakt, że pomoc społeczna nie ma na celu zaspokajanie wszystkich potrzeb osób, uprawnionych do korzystania z tej pomocy, lecz ma umożliwić jedynie przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej danej osoby. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Organy obu instancji wywiązały się z obowiązku zbadania wszystkich okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz ich oceny z punktu widzenia zasadności odmowy przyznania omawianego świadczenia. W szczególności wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. W toku postępowania ustalono, że małżonkowie G. uzyskują stały dochód w postaci pensji skarżącego w wysokości 1.400, 00 zł. netto, otrzymują pomoc społeczną w kwocie 648,40 zł., a w najbliższym czasie będą dysponować dochodem dziecka, pochodzącym z renty rodzinnej. Mając na uwadze brak środków pieniężnych w budżecie powiatu (w 2003r. na zaspokojenie potrzeb pomocy obligatoryjnej wydano kwotę 623.700,00 zł., zatem przekroczono przyznany na zaspokojenie wszystkich form pomocy (obligatoryjnej i fakultatywnej) budżet, o kwotę 98.500, 00 zł.) oraz sytuację majątkową rodziny zastępczej, organ pomocy społecznej mógł odmówić skarżącym przyznania omawianego świadczenia. Sąd, na wniosek skarżących, na podstawie art. 106 § 3 ppsa dopuścił jako dowód w sprawie informacje uzyskane od Starosty Jarocińskiego, w przedmiocie wykonania budżetu za rok 2003, w zakresie form pomocy udzielanej rodzinom zastępczym, bowiem nie nasuwał on wątpliwości co do jego wiarygodności, a ponadto sporządzony został przez uprawniony do tego organ administracji publicznej. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa Sąd stwierdził, iż naruszenie polegające na tym, że organ nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, nie oznacza automatycznie uchylenia decyzji. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to zapadłaby decyzja o innej treści niż decyzja dotychczasowa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2005r. wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływaną dalej jako ppsa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 106 § 3 ppsa, poprzez niewyjaśnienie, mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, istotnych wątpliwości w sprawie oraz naruszenie art. 145 § 1 lit. c ppsa, wskutek konwalidowania decyzji rażąco sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w sprawie. Przyznanie świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej jest typową decyzją uznaniową. Zatem wydanie takiej decyzji, w szczególności odmawiającej przyznania świadczenia, wymaga dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, ze wskazaniem przyczyn takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Dla ustalenia, czy wydane w sprawie decyzje uznaniowe nie naruszają prawa, zasadnicze znaczenie ma dokonanie analizy środków finansowych, przeznaczonych na pomoc rodzinom zastępczym w budżecie powiatu na rok 2003. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż w 2003r. na zaspokojenie wszystkich form pomocy (obligatoryjnej i fakultatywnej) budżet powiatu został przekroczony, o kwotę 98.500, 00 zł. Wywód ten sprzeczny jest z ustaleniami dokonanymi przez Sąd w trybie 106 § 3 ppsa, bowiem z ustaleń tych wynika, że w 2003r. w części budżetu przeznaczonego na finansowanie rodzin zastępczych uzyskano nadwyżkę, nie zaś niedobór, w wysokości 85.308,00 zł. Zatem możliwe było dokonanie zmian rozstrzygnięć, podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, iż posiadanie stałego dochodu przez ubiegających się o przyznanie świadczenia (pensja T. G.) nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę przyznania omawianego świadczenia. Wręcz przeciwnie – posiadanie takiego dochodu stanowi obligatoryjny wymóg, o którym mowa w art. 33d ust. 5 ups, bez spełnienia którego, ustanowienie rodziny zastępczej nie jest możliwe. Poza tym, na rodzinie zastępczej nie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec przyjętego dziecka. Bez znaczenia jest również fakt, posiadania przez dziecko, uprawnienia do otrzymywania renty rodzinnej, bowiem renta nie jest świadczeniem pomocowym. Ponadto zauważyć należy, że renta taka jest tylko teoretycznie przekazywana na rzecz dziecka w rodzinie zastępczej w pełnej kwocie, ponieważ pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, pomniejszana jest o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka (renty rodzinnej). Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł okoliczność, że omawiane świadczenie pieniężne ma zupełnie inny cel, niż renta rodzinna, która ma na celu zaspokajanie potrzeb związanych z utrzymaniem dziecka, a przyznanie omawianego świadczenia w pełni współbrzmiało z interesem społecznym. Organy administracji publicznej, dokonując wykładni przepisów, regulujących kwestię pomocy społecznej, powinny mieć na względzie przepisy rangi konstytucyjnej, zwłaszcza przepis art. 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483), zgodnie z którym dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy ze strony władz publicznych. Przepis ten stanowi niejako powtórzenie regulacji zawartych w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989r. (Dz. U. z 1991r. Nr 120, poz. 526 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do założenia, że z dowodu przeprowadzonego przed Sądem I instancji, w trybie art. 106 § 1 ppsa wynika, że organ posiadał w budżecie na rok 2003, w części przeznaczonej na pomoc rodzinom zastępczym nadwyżkę środków, nie zaś niedobór. Decyzje wydawane w przedmiocie przyznania pomocy społecznej mają niewątpliwie charakter uznaniowy, zatem ich ocena dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się zasadniczo do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, iż w omawianej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena analizy środków finansowych w budżecie powiatu jarocińskiego na rok 2003, przeznaczonych na pomoc rodzinom zastępczym. Nie jest jasnym zarzut skarżącego, iż Sąd nie uwzględnił faktu, że w budżecie za rok 2003r., w zakresie środków przeznaczonych na pomoc rodzinom zastępczym, uzyskano nadwyżkę w kwocie 85.308, 00 zł, nie zaś deficyt. Sąd dokonując oceny legalności rozstrzygnięć organów administracji zobowiązany był uwzględnić stan prawny i faktyczny na dzień wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia (decyzji). W chwili wydawania decyzji (tj. na dzień [...]) organ nie mógł zakładać, że rok budżetowy w tym zakresie zakończy się nadwyżką. Wręcz przeciwnie, założenia budżetowe wskazywały, że rok 2003 zakończy się deficytem w wysokości 98.500,00 zł., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego małżonkom G. Zasadnie zatem Sąd i instancji stwierdził, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Chybionym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 1 ppsa, wskutek nie wyjaśnienia, mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, istotnych wątpliwości, w przedmiocie kondycji finansowej budżetu powiatu jarocińskiego na 2003 rok, w części dotyczącej środków finansowych przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Sąd I instancji odniósł się do dowodu uzyskanego w tym trybie, zasadnie stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, że dokonując oceny legalności decyzji administracyjnych, nie było potrzeby dokonanie oceny realizacji budżetu w omawianym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, iż nie tylko nie było potrzeby dokonywania oceny realizacji budżetu za rok 2003 w omawianym zakresie, lecz Sąd I instancji, dokonując oceny legalności kwestionowanych decyzji, w ogóle nie mógł uwzględnić faktu, iż budżet powiatu jarocińskiego na 2003 rok we wskazanej części zakończył się nadwyżką. Niezrozumiałym jest również zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, bowiem zasadnym było oddalenie przez Sąd skargi małżonków G., mimo ustaleń dokonanych w trybie art. 106 § 3 ppsa, gdyż – o czym była mowa – organ w chwili wydawania decyzji, nie mógł wiedzieć, jaką kwotą (deficytu, bądź nadwyżki) zamknie się budżet za 2003 rok. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że Sąd konwalidował decyzję rażąco sprzeczną z ustaleniami dokonanymi w sprawie. Nie kwestionując zasadności wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, w kwestii dotyczącej posiadania przez skarżących stałego majątku, braku obowiązku alimentacyjnego skarżących wobec przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka oraz charakteru (celu) socjalnego omawianego świadczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogły zostać uwzględnione, bowiem nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Sąd zaś dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie naruszył prawa. Na marginesie należy jednak zauważyć, że skoro decyzje wydawane w omawianej kwestii mają charakter uznaniowy (nawet w przypadku spełniania przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia przesłanek ustawowych, organ nie miał obowiązku wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony) oraz mając na uwadze ograniczone środki finansowe administracji publicznej, dla oceny zasadności przyznania, albo odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego, dopuszczalne było – wbrew stanowisku skarżącego – posiłkowanie się przez organ dowodami uzyskanymi wskutek oceny sytuacji życiowej i materialnej ubiegających się o przyznanie świadczenia, w szczególności dlatego, żeby nie doszło do dysproporcji między interesem podmiotu, na rzecz którego miałoby nastąpić przyznanie świadczenia, a interesem społecznym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.