I OSK 1158/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Marek Stojanowski Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/04 w sprawie ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, sygn. akt I SA/Wa 1844/04, wydał w dniu 2 marca 2006r wyrok, w którym w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...], następnie w pkt. 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt. 3 orzekł o kosztach postępowania i w pkt. 4 wyroku odrzucił skargę B. W.. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Prezydent Miasta [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.), decyzją z dnia 4 sierpnia 1977 r. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność S. i S. W., R. W. i H. W., położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr 4356 i KW nr 1810 oraz o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia 17 sierpnia 1977r., decyzją z dnia 10 września 1977r. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezydenta Miasta [...] . Henryk W. pismem z dnia 30 lipca 2002r. wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych z 1977r. i podniósł, że postępowanie zostało przeprowadzone bez jego udziału oraz, że jako strona nie otrzymał ani decyzji Prezydenta Miasta [...], ani należnego mu odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a nadto, że przedmiotowa nieruchomość nie została w pełni wykorzystana na cel na który została wywłaszczona. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 10 września 1977r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 1977r., bowiem uznał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, zaś z przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie wynika, aby decyzja ta była obarczona wadą w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie organ wyjaśnił, że okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie wadę wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., a także, iż fakt nieodebrania przez uprawnione osoby odszkodowania nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o jego ustaleniu. Organ wskazał również, że okoliczność niezrealizowania celu, dla którego przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, może stanowić przesłankę do jej zwrotu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543). H. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomość, będąca współwłasnością S. i S. W., R. W. i H. W., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ ponowił argumenty dotychczas przedstawiane i dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z tymi przepisami przedmiotowa nieruchomość została objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 października 1976r. Nr 27/76 w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie "St. Miasto 3 A", które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 28 grudnia 1974 r. (Dz. Urz. Nr 13, poz. 121) i z upływem dwóch miesięcy od dnia publikacji przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za przejętą na własność Państwa nieruchomość dotychczasowym współwłaścicielom, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), przyznane zostało (w odpowiednich częściach) odszkodowanie w wysokości 11.368.00 zł. ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 7 maja 1977r. sporządzonego przez biegłego inż. A. T. oraz operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 1977r. wykonanego przez biegłego inż. M. B. B. i H. W. zaskarżyli wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w uzasadnieniu przestawili przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i wskazali na szereg uchybień zaistniałych (Ich zdaniem) w toku postępowania, a ponadto podnieśli, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przedmiotowe działki przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa i nie powinna być w tej sprawie wydana decyzja administracyjna. Zdaniem skarżących, decyzje wywłaszczeniowe obarczone są wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ były one niewykonalne w chwili ich wydania. Nie można było bowiem przejąć na własność Państwa nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Dodatkowo skarżący podnieśli, że ustalone w decyzji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z naruszeniem art. 99 K.p.a., ponieważ podstawa prawna zawarta w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 1977 r., nie pozwala stwierdzić na podstawie czego ustalono wysokość odszkodowania i dowiedzieć się w jakiej wysokości powinno ono zostać ustalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna choć częściowo z innych przyczyn niż w niej przedstawiono. Na wstępie uzasadnienia Sąd wyjaśnił. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., a przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 K.p.a. W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę na wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl. Następnie Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie wadę wymienioną wart. 156 § 1 K.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji oraz, że fakt ewentualnego nieodebrania przez uprawnione osoby odszkodowania nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o jego ustaleniu. Jednakże, jak podkreślił dalej Sąd, uwadze organu I i II instancji umknął fakt, że decyzje Wojewody [...] z dnia 10 września 1977 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 1977r wydane zostały bez podstawy prawnej, przez co spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego obligująca organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wymienione decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która w art. 5 stanowiła, że uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 tej ustawy nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w stanie wolnym od ciążących na nich prawa rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. W ocenie Sądu oznacza to, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia. Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 tej ustawy uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia (a przed nowelizacją uchwały) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Zatem ani przepis art. 5 przywoływanej ustawy ani żaden inny przepis tej ustawy nie dawał podstawy do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu w trybie tych przepisów na własność Państwa nieruchomości. Podsumowując powyższe Sąd podkreślił, że przedstawiony wyżej aspekt sprawy organ orzekający w I i II instancji całkowicie pominął, a także wyjaśnił, że stwierdzenie takich wad postępowania nadzorczego zwalnia Sąd od oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1, 2 i 3 orzeczenia. Pełnomocnik skarżącego wyrok podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 6 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust 2 powołanej ustawy) oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość (zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy), niedopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1, 2 i 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w tym zakresie, 2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że bez wątpienia przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy i w tym zakresie podzielił argumentację Sądu. Natomiast nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że decyzje administracyjne stwierdzające przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa zostały wydane bez podstawy prawnej. W tej kwestii pełnomocnik skarżącego Miasta [...] wyjaśnił, że będące przedmiotem badania przez Ministra Infrastruktury decyzje Wojewody [...] z dnia 10 września 1977r., nr [...] i Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 sierpnia 1977r., nr [...] wydane zostały zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Decyzje te, zdaniem strony skarżącej wyrok, mają charakter wyłącznie deklaratoryjny i jedynie potwierdzają przejście prawa własności nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego na rzecz Skarbu Państwa. W żadnym zaś razie decyzje te nie kreują stanu rzeczy sprzecznego z przepisami cytowanej ustawy i "nie tworzą odmiennego niż ustanowiony ustawą stanu prawnego a są jedynie konkretyzacją dyspozycji ustawowych i przyporządkowaniem do nich konkretnej, indywidualnie oznaczonej nieruchomości." Następnie pełnomocnik wywiódł, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa [...] przewidują przejście prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa, jednakże unormowanie takie nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej zaistnienie określonego stanu rzeczy, a w przedmiotowej sprawie istniał wręcz obowiązek decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezprzedmiotowe w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sąd stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 6 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przez błędną wykładnię w/w przepisów polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy) oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość niedopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że decyzja Wojewody [...] z 10 września 1977r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z 4 sierpnia 1977r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 ze zm.). W myśl art. 5 tej ustawy uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, zaś zgodnie z ust. 2 art. 5 nieruchomości objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Przejście nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa oznacza, że w sprawie organy administracji nie wydają decyzji administracyjnych. Tak więc przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani w przedmiocie odszkodowania. Trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że kwestionowane decyzje z 1977r. wydane zostały bez podstawy prawnej. Jeżeli obowiązek powstaje z mocy prawa to wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Stanowi to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, obligująca organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że mimo przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nie ma przeszkód, aby wydać deklaratoryjne decyzje potwierdzające ten stan rzeczy. Obowiązek, który powstaje z mocy prawa nie może być jakby potwierdzony decyzjami administracyjnymi. Decyzja deklaratoryjna musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe i akt taki podciąga dany stan faktyczny pod normy prawne w sposób wiążący. Akt deklaratoryjny ustala autorytatywnie istnienie i treść stosunku prawnego. Dopiero od chwili wydania decyzji deklaratoryjnej można skutecznie powoływać się na swoje prawo. Natomiast obowiązek, który powstaje z mocy prawa może być egzekwowany z chwilą zajścia określonego zdarzenia. Wobec powyższego Sąd nie podziela argumentu skargi kasacyjnej, że wydanie decyzji deklaratoryjnej w sytuacji, gdy obowiązek powstaje z mocy prawa nie ma znaczenia dla oceny prawnej istniejących stosunków prawnych dotyczących nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.