I OSK 1164/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 537/13 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r. oddala skargę kasacyjną I OSK 1164/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 537/13, po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r., 1) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzył Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 3). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. A. G. wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ze skargą na przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w L. Generalny Inspektor pismem z dnia 5 lutego 2013 r. zwrócił się do Proboszcza Parafii o złożenie wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia te wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w dniu 14 marca 2013 r. W dniu 26 marca 2013 r. organ skierował do stron postępowania pisma informujące o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz o przysługującym stronom, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie, pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r., Generalny Inspektor poinformował strony postępowania, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz okoliczność, że organ aktualnie oczekuje na doręczenie uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w analogicznej sprawie, termin wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ulegnie wydłużeniu. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Generalny Inspektor ponownie poinformował strony, iż w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, termin wydania decyzji ulegnie wydłużeniu. Nadto wskazał, iż w chwili obecnej analizowane są przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczące spraw związanych z Kościołem Katolickim oraz przepisy kościelne odnoszące się do aktu apostazji. Za notatką służbową z dnia 13 sierpnia 2013 r. sporządzoną przez pracownika Biura Generalnego Inspektora, do akt sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego załączono uwierzytelnione kopie korespondencji organu do Metropolity [...] Abp. S. G., tj. pismo organu z dnia 12 lipca 2013 r. z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie obowiązywania na terenie archidiecezji [...] przepisów regulujących kwestię wystąpienia z Kościoła Katolickiego oraz odpowiedź z dnia 9 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2013 r. skarżący wezwał Generalnego Inspektora do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu terminu przewidzianego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W motywach wskazał na nieuzasadnioną zwłokę organu w rozpatrzeniu skargi z dnia 23 stycznia 2013 r. powołując się na przedstawione powyżej okoliczności faktyczne. Pismem z dnia 3 września 2013 r. organ poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz o przysługującym stronom uprawnieniu z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie, za notatką służbową z dnia 25 września 2013 r., sporządzoną przez pracownika Biura Generalnego Inspektora, do akt sprawy włączone zostały wydruki z oficjalnej strony internetowej Archidiecezji [...] z zakładki "nauczanie - Synod 2004 – 2008" oraz dekretu Arcybiskupa Metropolity [...] zatwierdzającego przepisy prawa kościelnego dotyczące aktu apostazji. Pismem z dnia 26 września 2013 r. Generalny Inspektor poinformował strony, iż materiał dowodowy został uzupełniony o dokument istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyznaczył termin 7 dni na realizację uprawnień wynikających z art. 10 i 73 k.p.a. Jednocześnie poinformował, że po upływie ww. terminu organ niezwłocznie wyda decyzję w sprawie. W dniu [...] grudnia 2013r. organ wydał decyzję w sprawie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że decyzja została wydana przez organ dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. i skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 8 stycznia 2014 r. Stan bezczynności organu ustał zatem przed datą wyrokowania, co skutkowało umorzeniem postępowania. Jednakże Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja w sprawie została wydana przez organ po upływie ponad 10-ciu miesięcy od daty złożenia przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie. Tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą, tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Ponadto, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby powodem zwłoki w załatwieniu sprawy była konieczność dokonywania przez organ licznych czynności postępowania dowodowego, zlecania ekspertyz, gromadzenia rozproszonych danych, czy prawny obowiązek współdziałania z innymi organami (art. 106 k.p.a.), co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zakwalifikowania przedmiotowej sprawy do grupy "szczególnie skomplikowanych" nie może również uzasadniać powoływana przez organ okoliczność oczekiwania na odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w analogicznej sprawie (pismo organu z dnia 30 kwietnia 2013 r.), przy czym z akt sprawy wynika, że owo "oczekiwanie" było bezpośrednią przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy. Kolejną zaś przyczyną była konieczność przeanalizowania przez organ przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, przy czym taki powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy został podany przez organ w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r., zaś wydanie decyzji nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. Zauważono również, że w żadnym z pism informującym o przedłużeniu postępowania organ nie wskazał nowego (rozsądnego) terminu załatwienia sprawy, czym istotnie naruszył obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił też, że poza pismem Kurii Metropolitalnej w P. z dnia 29 lipca 2013 r. oraz wydrukiem ze strony internetowej Archidiecezji [...] przepisów prawa kościelnego dotyczących aktu apostazji, do akt administracyjnych sprawy - na przestrzeni okresu od marca do grudnia 2013 r. - nie został złożony żaden inny materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy. Organ kolejnymi pismami z dnia 3 i 26 września 2013 r. powiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 k.p.a., jednak decyzja w sprawie podjęta została po upływie 2,5 miesięcy od daty ostatniego powiadomienia. Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywnę orzeczono w oparciu o art. 154 § 6 P.p.s.a., mając na względzie, że ma ona spełnić funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, a w konsekwencji orzeczenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego skutkiem było wymierzenie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości 1.000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kierowanie się przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jedynie zasadą szybkości postępowania, bez oczekiwania na ostateczne ukształtowanie się stanowiska sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, spowodowałoby zastosowanie w tej sprawie przez organ dotychczasowego stanowiska, a tym samym wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. W konsekwencji uzyskanie przez skarżącego prawidłowej merytorycznie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzji administracyjnej uległoby znacznemu wydłużeniu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd orzekł, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o wymierzeniu Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 8 art. 12 § 1 , art. 35 §1 i 3 i art. 36 § 1i 2 kpa. Sąd ten prawidłowo ustalił, że bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych miała cechy rażącego naruszenia prawa. Za takie naruszenie uznać należy okres rozpoznawania wniosku z dnia 23 stycznia 2013r. do dnia wydania decyzji to jest dnia [...] grudnia 2013r. W tym czasie organ informował skarżącego o podejmowanych czynnościach oraz podawał różne terminy załatwienia sprawy. Jednakże z akt sprawy wynika, że czynności o których informował organ, miały charakter pozorny, sprowadzały się bowiem do jednorazowej wymiany korespondencji z proboszczem parafii [...] w L. i Metropolitą [...]. Okoliczności te świadczą o bezczynności organu, który nie podejmując czynności bez zbędnej zwłoki naruszył art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a co trafnie zauważył Sąd I instancji. Skoro organ pozostawał w bezczynności a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, z uwagi na okres rozpoznawania sprawy, to Sąd mógł wymierzyć grzywnę na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna jest adekwatna do okresu zwłoki w rozpoznaniu sprawy i spełnia funkcje represyjno - dyscyplinującą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.