I OSK 1170/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 2225/06 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej żołnierza zawodowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2225/06 oddalił skargę P. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalony w tej sprawie stan faktyczny, treść wydanych decyzji oraz następującą ocenę ich legalności, stwierdzając m.in. co następuje: Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem nr [...] z [...], wydanym na podstawie art. 113 pkt 6, 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. Nr 50, poz. 483) zwolnił P. P. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wobec otrzymania przez żołnierza niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej. Opinię tę wydano za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2005 r., zaś po wniesieniu odwołania została ona utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z [...] utrzymał ją w mocy zmieniając jedynie datę zwolnienia ze służby i ustalił ją na dzień 30 września 2006 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Szefa Sztabu, iż uzyskanie ogólnej oceny niedostatecznej obliguje organ wojskowy do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W skardze na powyższą decyzję P. P. wniósł o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającemu ją rozkazowi personalnemu zarzucił: naruszenie przepisów art. 111 pkt 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 7 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż w stosunku do jego osoby zaistniała przesłanka pozwalająca na zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej; naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik dokonanych rozstrzygnięć oraz uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do okoliczności faktycznych uznanych przez organy za udowodnione, przez co naruszono prawo strony do obrony swoich interesów prawnych i faktycznych. W ocenie skarżącego negatywne opinie były nieobiektywne i stronnicze, wydane w związku z konfliktem personalnym panującym w zespole, w którym pracował skarżący i konfliktem z przełożonym skarżącego. Samo zaś opiniowanie od początku miało na celu jedynie zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej, a nie jego obiektywne ocenienie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując na argumentację zwartą w uzasadnieniu obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonych decyzji ocenił je jako zgodne z prawem. Sąd przytoczył przepis art. 111 pkt 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej. Treść przepisu jest stanowcza i przesądza o obligatoryjnym zwolnieniu żołnierza. Stosownie do treści § 5 wymienionego rozporządzenia, w razie otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii okresowej, dowódca jednostki wojskowej występuje niezwłocznie do organu zwalniającego, poprzez organ właściwy do wyznaczenia na stanowisko służbowe, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Do wniosku dołącza się prawomocną opinię okresową. Tryb ten został w niniejszej sprawie zachowany. Okresowa opinia nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w procesie opiniowania. Tryb opiniowania został uregulowany w art. 26 ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia MON z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 397). Od okresowej opinii na podstawie § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia służy prawo wniesienia odwołania do bezpośredniego przełożonego. W myśl art. 26 ust. 9 ustawy rozstrzygnięcie wyższego przełożonego jest ostateczne co do treści opinii. W ocenie Sądu argumentacja skargi sprowadza się w istocie do kwestionowania zasadności zwolnienia oficera ze służby wojskowej w drodze podważenia treści opinii okresowej. Zdaniem Sądu nie jest ona trafna. Zakres uprawnień Sądu administracyjnego, który kontroluje legalność decyzji, uniemożliwia przeprowadzenie dowodów w zakresie rzetelności opinii, czy stosunków personalnych pomiędzy skarżącym a jego przełożonym. Nie jest dopuszczalne, jak to czyni skarżący, stosowanie do opinii przepisów k.p.a. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy wydaniu opinii, gdyż organ zachował obowiązujące przepisy, a zwłaszcza prawo żołnierza do odwołania się od treści opinii. W ocenie WSA również zarzut naruszenia praw strony przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu, czy też decyzji ostatecznej nie jest zasadny. P. P. miał możliwość wzięcia udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego zarówno w I jak i II instancji i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów z dokumentów. Z prawa tego jednak nie korzystał, ograniczając swoje działania jedynie do składania środków odwoławczych, w których obszernie przedstawiał swoją argumentację i swoją ocenę co do treści opinii okresowej. Sąd podzielił także stanowisko organu zamieszczone w odpowiedzi na skargę, iż opinia za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2005 r., stanowiąca podstawę do zwolnienia zawierała faktyczny okres, za który skarżący był opiniowany. Bezspornym jest, iż P. P. został wyznaczony na stanowisko służbowe z dniem 1 lipca 2005 r. na nową kadencję. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. reprezentowany przez radcę prawnego A. R. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit. a/ i c/ tej ustawy przez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa procesowego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisu art. 141 § 4 wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego dopatrzono się zapewnienia przez organ praw strony zapisanych w art. 7 k.p.a. i następnych oraz w art. 77 czy 80 k.p.a. poprzez fakt, że prawa takie są zapisane w ustawie, a skarżący nie składał wniosków procesowych ani nie przedstawiał swojego stanowiska w sprawie choć miał taką możliwość zapisaną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważając ten zarzut autor stwierdza, że ocena działalności skarżącego w postępowaniu została sformułowana i przyjęta jako fakt procesowy bez jakiegokolwiek dowodu i wbrew oczywistości wynikającej z akt sprawy polegającej na tym, że w aktach sprawy nie znajdował się żaden dokument, z treści którego wynikałoby, iż organ w I a następnie w II instancji, przed wydaniem decyzji (w I a później w II instancji), a po zgromadzeniu materiału dowodowego, na podstawie którego zamierzał przystąpić do rozstrzygania sprawy (w formie decyzji), zwracał się na piśmie lub ustnie do protokołu, że prowadzi (względnie zostało wszczęte) postępowanie administracyjne zmierzające do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, że strona może zapoznać się z tymi materiałami i wnioskami, oraz że może się wypowiedzieć w sprawie zebranego materiału (względnie faktów, które będą stanowić podstawę rozstrzygnięć w sprawie) oraz zgłaszać w tej sprawie wnioski dowodowe. Zdaniem skarżącego tego rodzaju oferta organów administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest bezwzględnym wymogiem rzetelnej procedury administracyjnej i konstytucyjnym wymogiem, z którego organ w żaden sposób nie może być zwolniony, w szczególności przez gołosłowną konstatację, że miał tego rodzaju możliwość (nie widząc, że wdrożono postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby wojskowej ani nie znając materiałów sprawy, co do których miałby się wypowiadać, oświadczać i zajmować stanowisko). Skarżący miał prawo do kształtowania postępowania wyjaśniającego - z art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej wypływa obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania prawa, z którą to zasadą jest związana ściśle zasada praworządności). Z zasady prawdy materialnej (obiektywnej) wynikają obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym. Powyższe zasady rozwijają przepisy szczególne, tj.: art. 77 i 80 k.p.a. Prawo do udziału w postępowaniu wynika także z art. 10 § 1 k.p.a., co wywołuje po stronie organu obowiązek zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona ma wiec uprawnienie do udziału w poszczególnych czynnościach postępowania dowodowego (art. 81) z prawem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. O uprawnieniach organ powinien stronę pouczyć, a zaniedbanie tych powinności rodzi podstawy do wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia jego nieważności. Te okoliczności zarzucone w skardze zostały przez Sąd I instancji całkowicie pominięte i zdeprecjonowane. Sposób uzasadnienia wyroku w tej kwestii (traktowanej mechanicznie i bez niezbędnego uzasadnienia) zdaniem autora skargi dyskwalifikuje wyrok i usprawiedliwia wniosek o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w tej sprawie nie miała miejsca. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uznał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Przy zarzucie tym wskazując naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna winna wykazać, iż naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż skarga kasacyjna winna wykazać, że gdyby do zarzuconego naruszenia nie doszło wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymaganiom. Ocena legalności decyzji dokonana przez Sąd nie została zatem skutecznie podważona. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym udział strony ograniczył się tylko do złożenia środka odwoławczego, a organ zaniechał obowiązku powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania oraz prawie do udziału w każdym stadium postępowania, nie umożliwił stronie zgłoszenia żądania przed wydaniem decyzji, lecz w tej konkretnej sprawie te formalne uchybienia organu nie miały wpływu na treść decyzji. Oceny tej wprawdzie nie zawarł Sąd w uzasadnieniu wyroku, co naruszało wymogi z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., jednakże z uwagi na charakter sprawy, w której organ obowiązany był wydać decyzję uwzględniając ostateczną opinię okresową - okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Wydając decyzję związaną - opartą na niepodważonych ustaleniach innego organu (tzw. decyzję związaną) organ wojskowy nie prowadził w tej sprawie odrębnego postępowania dowodowego i nie gromadził innych dowodów, poza tymi, które znane były już stronie. Stąd też ograniczenie udziału strony do doręczenia jej decyzji i umożliwienia złożenia środków odwoławczych nie naruszyło prawa w taki sposób, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalenie skargi przez Wojewódzki S d Administracyjny było zatem zgodne z prawem, zaś podniesione w skardze kasacyjnej mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.