I OSK 1172/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Marek Gorski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 224/06 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Straży Granicznej postanawia odrzucić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 224/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. D., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...], którymi, na podstawie art. 45 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.), zwolniono skarżącego ze służby stałej w Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd wskazał, że 1 sierpnia 2005 r. A. D., drogą służbową, zgłosił wystąpienie ze służby, a prośba ta wpłynęła do Komendanta Głównego 15 września 2005 r., zaś 26 września 2005 r. wpłynęło pismo wycofujące prośbę o zwolnienie ze służby. Komendant Główny 20 września 2005 r. wyraził zgodę na zwolnienie, a dnia 29 września 2005 r. nie wyraził zgody na cofnięcie prośby. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w takim stanie sprawy Komendant Główny wydając [...] decyzję, mógł oprzeć ją o art. 45 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, którego warunkiem jest zgłoszenie woli wystąpienia ze służby – podkreślił Sąd, stwierdzając, że przepis ten nie określa kiedy i w jakiej formie oświadczenie woli może być cofnięte, a poza sporem pozostaje, że dnia 4 października 2005 r. Komendant Główny Straży Granicznej znał treść pisma cofającego pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby, a bez znaczenia jest w którym dniu miesiąca września organ się z tym pismem zapoznał, skoro miało to miejsce przed wydaniem rozkazu personalnego. Sąd uznał, że zastosowanie w sprawie, która ma charakter administracyjny, przepisów kodeksu cywilnego, jak to uczyniły organy, jest nadużyciem prawa, ale gdyby nawet przyjąć, że można je zastosować posiłkowo to i tak zgodnie z art. 61 kc należało uznać, że przy zastosowaniu wykładni systemowo celowościowej oświadczenie woli wraz z odwołaniem wpłynęło do organu jednocześnie, bo przed wydaniem rozkazu personalnego, a nadto organ pominął art. 65 § 1 kc stanowiący, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć jak tego wymagają, ze względu na okoliczności zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje, a także zasady ogólne kpa, tj. art. 7 i 8, prowadząc postępowanie z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia orzeczenia w całości przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących składania oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu jest błędne i pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linią uznającą zasadność stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie skuteczności składanych oświadczeń woli. Zgodnie z wykładnią art. 61 kc wycofanie oświadczenia woli jest prawnie skuteczne tylko w przypadku, gdy doszło do adresata wcześniej lub równocześnie z oświadczeniem woli – stwierdzono, dodając, iż należy podnieść niespójność wywodu w uzasadnieniu polegającą na tym, że z jednej strony Sąd poddaje w wątpliwość stosowanie art. 61 kc, a z drugiej zarzuca pominięcie treści art. 65 § 1 kc stanowiącego, że oświadczenie woli, należy tak tłumaczyć jak wymagają tego ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego i ustalane zwyczaje. Odpowiadając na skargę A. D. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok jest ze wszech miar prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", zawiera wymogi jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna stanowiąc, iż powinna ona czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymogi te można podzielić na dwie grupy: przypisane każdemu pismu procesowemu i właściwe tylko tej skardze. Podział ten ma o tyle znaczenie, że wymagania z pierwszej grupy podlegają sanowaniu w trybie art. 49 Ppsa w razie ich niezawarcia w skardze kasacyjnej, zaś z drugiej grupy trybowi naprawczemu przewidzianemu w tym przepisie nie podlegają. Wymogi właściwe tylko skardze kasacyjnej zawarte są po wyrazie "oraz" i nieumieszczenie któregokolwiek z nich powoduje, że skarga ta ma brak formalny powodujący jej niedopuszczalność. Jednym z wymogów jakiemu powinna odpowiadać skarga kasacyjna, właściwym tylko dla niej, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych. Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 Ppsa i są nimi: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odpowiadające art. 174 Ppsa przytoczenie podstaw kasacyjnych będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego oraz charakteru naruszenia, przy czym chodzi tu o te przepisy prawa materialnego, które Wojewódzki Sąd stosował i błędnie wyłożył bądź - zdaniem skarżącego - powinien był zastosować, a tego nie uczynił oraz o przepisy Ppsa, bowiem na ich podstawie toczy się postępowanie przed sądami administracyjnymi. Natomiast wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej tylko art. 174 Ppsa nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, gdyż przepis ten daje wskazówkę jak należy zarzuty postawić. W niniejszej skardze kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przytoczył podstaw skargi kasacyjnej, zarzucił bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących składania oświadczeń woli, jednak żadnego konkretnego przepisu nie wskazał, jedynie w nawiasie art. 174 pkt 1 Ppsa. Jak wskazano wyżej, elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, mając zatem na uwadze, iż jest to składnik skargi stanowiący całość można by szukać w uzasadnieniu zarzutów dotyczących prawa materialnego, tj. przepisów, jakie miałyby być zastosowane przez Wojewódzki Sąd. Jednak w uzasadnieniu wskazano, jaka jest wykładnia art. 61 kc oraz podniesiono, że Wojewódzki Sąd poddał w wątpliwość stosowanie art. 61 kc i pominięcie przez organ art. 65 § 1 kc. Z uzasadnienia nie wynika też zatem w sposób jasny, czy te przepisy Sąd naruszył poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z mocy art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd ten nie jest ani uprawniony, ani zobligowany do poprawiania, uzupełniania czy interpretowania skargi kasacyjnej, a takich zabiegów musiałby dokonać w niniejszej sprawie. Z powyższych przyczyn nie można uznać, aby skarga kasacyjna zawierała podstawy kasacyjne, a wobec ich braku podlegała ona odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 Ppsa.