I OSK 1179/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 378/11 w sprawie ze skargi Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie działalności badawczo-rozwojowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach kwotę 360 /trzysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., II SAB/Wa 378/11 zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z 30 marca 2011 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy organ upatrywał podstaw do zwrotu wniosku strony o finansowanie działalności upowszechniającej naukę w tym, że przed jego złożeniem wniosku nie zarejestrowano drogą elektroniczną w systemie, jej istota sprowadzała się do wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę (Dz. U. Nr 179, poz. 1206). Zgodnie z tym przepisem, do rozpatrzenia są kierowane wyłącznie a) wnioski kompletne, b) złożone w formie papierowej i elektronicznej, c) spełniające wymagania formalne określone w rozporządzeniu. Prawodawca określając ramy formalne składania wniosków o finansowanie, określił warunki, od spełnienia których uzależnione jest skierowanie wniosków do rozpatrzenia. Powyższa regulacja prawna określiła więc m.in. formę wniosku, w jakiej powinien on trafić do organu. Miała to być zarówno forma papierowa, jak i elektroniczna (czyli wersja papierowa przetransponowana na nośnik elektroniczny). Wbrew stanowisku organu, omawiany przepis nie zawierał oznaczenia sposobu przesłania wniosku, ani obowiązku jego rejestracji drogą elektroniczną. Stąd, w ocenie tutejszego Sądu, organ nie może skutecznie wywodzić z treści tego, obowiązku strony do przesłania i rejestracji wniosku drogą e-mailową. Omawiana norma prawna reguluje bowiem tylko formę składania wniosku, a nie sposób jego przesłania. W sytuacji, gdy przepis prawa, na którym oparł się organ, odmawiając rozpatrzenia wniosku strony, nie zawiera oznaczenia przesłanek formalnych składania wniosku, których istnienia dopatrywał się organ, uznać należało, że nie rozpoznając spornego wniosku organ popadł w bezczynność. Podkreślono również, że § 6 ust. 1 rozporządzenia określa termin składania spornych wniosków – "do dnia 31 marca...". Taka treść przytoczonego przepisu oznacza, że strony mają możliwość składania wniosków do końca oznaczonego w rozporządzeniu dnia, tj. do godziny 00 dnia następnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy wynika zaś, że dnia 31 marca od godziny 16.15 nastąpiła przerwa techniczna w naborze spornych wniosków do dnia 31 maja. Stąd, w sytuacji, gdy organ wbrew regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu (...), ograniczył czas do składania wniosków o finansowanie, utracił jednocześnie możliwość skutecznej odmowy rozpoznawania wniosków z uwagi na przesłanie ich drogą elektroniczną z uchybieniem terminu do ich złożenia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skargą kasacyjną z 13 kwietnia 2012 r. Sądowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w sytuacji zwrotu wniosku Śląskiego Uniwersytetu Medycznego z 30 marca 2011 r., znak KNW-641-8/11 o finansowanie działalności upowszechniającej naukę w 2011 r. zgodnie z § 5 ust. 2 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania (...), podczas gdy zwrot wniosku spowodował w istocie brak sprawy administracyjnej i mógł być kwestionowany w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości i przyjęcie wbrew wynikającym z dokumentów sprawy faktów, że wniosek został również złożony w formie elektronicznej (płyta CD); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 149 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, że na organie spoczywa obowiązek wydania aktu o określonej treści w terminie uniemożliwiającym rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami, a zwłaszcza art. 13 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania (...). Biorąc pod uwagę powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę orzeczenia i wskazane terminu rozpatrzenia sprawy, który umożliwiłby poddanie wniosku ocenie wskazanej przez przepisy dotyczące finansowania nauki. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności. Wniosek Śląskiego Uniwersytetu Medycznego z 30 marca 2011 r. o finansowanie działalności upowszechniającej naukę w 2011 r. z uwagi na złożenie go wyłącznie w formie papierowej, pismem z 11 kwietnia 2011 r. Nr MNiSW-DPN- WDW-5160-8762- 1/EG/11 został zwrócony skarżącemu. Pomijając wątpliwości dotyczące formy złożenia tego wniosku, wniosek miał również braki formalne. Braki te jednak, wobec niezłożenia wniosku we właściwej formie w terminie określonym w rozporządzeniu nie mogły zostać skutecznie uzupełnione. § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę wprowadza możliwość uzupełnienia braków wniosku, ale tylko wniosku niekompletnego. Niezłożenie wniosku w określonej formie i terminie nie jest brakiem formalnym. W aktach administracyjnych brak jest kompletnego wniosku strony, który mógłby zostać poddany procedurze oceny, ponieważ wniosek Śląskiego Uniwersytetu Medycznego z 30 marca 2011 r., podobnie jak i kolejno składane wnioski, został zgodnie z obowiązującymi przepisami zwrócony (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Organ nie pozostawał zatem w bezczynności. Żaden z wniosków Uniwersytetu nie stanowił też wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa. Zwrot wniosku kwestionowany i rozpatrywany powinien był być w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.. Brak jest pisemnych informacji, aby wniosek faktycznie został złożony, lub zwrócony w formie elektronicznej. Informacja o złożeniu wniosku na płycie CD pojawia się dopiero w skardze do WSA. Żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wymienia załącznika w postaci wniosku na płycie CD. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 6 czerwca 2011 r. Uniwersytet nie kwestionuje braku formy elektronicznej wniosku. Okoliczność przekazania wniosku w formie elektronicznej została przyjęta przez sąd wbrew dokumentom i bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania, chociaż ma ona istotny wpływ na wynik sprawy. Wnioski o finansowanie działalności upowszechniającej naukę rozpatrywane są zgodnie z przepisami ustawy z 30 czerwca 2010 r. o zasadach finansowania nauki oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania (...). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, wnioski kierowane są do zaopiniowania przez zespół powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Minister jest zobligowany do zasięgnięcia opinii zespołu przed wydaniem decyzji (art. 13 ust. 1 ustawy). Zespół sporządza ocenę wniosku w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia złożenia wniosku (§ 5 ust. 4 ww. rozporządzenia). Posiedzenia zespołów planowane są w odstępach czasowych co 2 - 3 tygodnie. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, z uwagi na jego zakres pozostający w kompetencji dwóch zespołów, sprawa może być zaopiniowana w czasie nie krótszym niż miesiąc. Należy zatem stwierdzić, że brak jest możliwości rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami we wskazanym przez WSA 14 dniowym terminie. Ponadto, z uwagi na fakt, że środki finansowe przyznawane są jednostce naukowej na dany rok, a tylko środki finansowe przyznane na finansowanie działalności statutowej niewykorzystane w danym roku kalendarzowym pozostają w jednostce naukowej na rok następny, z przeznaczeniem na cel, na jaki zostały przyznane (art. 19 ust. 6 ustawy) wyrok WSA wskazuje w istocie wydanie decyzji o odmowie przyznania środków finansowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. 3. Na wstępie należy jednoznacznie stwierdzić, że wszystkie zarzuty Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. są oczywiście bezzasadne, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. 4. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest bezzasadny, ponieważ zwrot wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a takim był wniosek Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z 30 marca 2011 r., następuje w drodze czynności materialno-technicznej i może być kwestionowany przez stronę tylko w drodze skargi na bezczynność organu. W żadnym razie zwrotu takiego wniosku nie można traktować jako aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ zachowanie organu mające postać zwrócenia wniosku nie dotyczy stwierdzenia uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. 5. Za równie błędny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości co do faktu złożenia wniosku Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w formie elektronicznej (płyta CD), ponieważ Minister nie zaprzeczył temu faktowi w odpowiedzi na skargę, pomimo że skarżący w skardze podniósł, że zmuszony był dołączyć do wersji papierowej wniosku jego wersję elektroniczną na płycie CD, ponieważ uniemożliwiono mu złożenie jej przez Internet z winy organu. 6. Nie może się również ostać zarzut naruszenia art. 37 § 1 kpa poprzez brak poprzedzenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, albowiem wbrew twierdzeniu Ministra złożenie przez Uniwersytet wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o finansowanie działalności upowszechniającej naukę stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa jako żądanie wydania decyzji w sprawie. 7. Nietrafny wreszcie jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez nałożenie na organ obowiązku wydania aktu o określonej treści w terminie uniemożliwiającym rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami, a zwłaszcza art. 13 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2010 r. o zasadach finansowania nauki i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania (...). 7.1. Po pierwsze, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia 30 marca 2011 r., a nie do "wydania aktu o określonej treści". Zatem twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną jest w tym zakresie nieprawdziwe. 7.2. Wziąwszy pod uwagę treść art. 35 § 5 kpa, zgodnie z którym do terminów, jakie ma organ na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, wyznaczony przez Sąd I instancji termin załatwienia sprawy administracyjnej, nie jest terminem uniemożliwiającym rozpatrzenie jej zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2010 r. o zasadach finansowania nauki i § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 23 września 2010 r. Zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przez sąd administracyjny. 7.3. Po trzecie, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 19 ust. 6 ustawy o zasadach finansowania nauki jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie można bowiem uzasadniać odmowy przyznania stronie przysługujących jej środków finansowych upływem danego roku kalendarzowego, jeżeli termin ten upłynął na skutek wadliwego i sprzecznego z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Odmienna wykładnia prowadziłaby do obejścia prawa i zachęcałaby do łamania prawa. 8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 9. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd podwyższył opłatę za czynności radcy prawnego, wziąwszy pod uwagę charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).