I OSK 1186/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Prucnal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1475/16 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku zagranicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1475/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.M. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku zagranicznego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący z dniem 3 listopada 2015 r. został oddelegowany na 6 miesięcy do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. został odwołany z powyższej misji z dniem [...] lutego 2016 r. W rozkazie tym wskazano m.in. iż funkcjonariusz z dniem [...] lutego 2016 r. traci uprawnienie do otrzymywania dodatku zagranicznego. Rozpoznając odwołanie od ww. rozkazu, w części dotyczącej utraty uprawnień do otrzymywania dodatku zagranicznego, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy powyższy rozkaz, w części dotyczącej utraty uprawnień do otrzymywania dodatku zagranicznego. Powołując się na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym organ podniósł, iż sporny dodatek przysługuje jedynie za okres pełnienia służby poza granicami kraju. Wobec zaś odwołania strony z tej służby, skarżący utracił zaś prawo do omawianego dodatku. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Sądu wywiódł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do wykładni rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym. Zgodnie z jego § 1 rozporządzenie określa warunki otrzymywania, rodzaj waluty oraz wysokość dodatków do uposażenia, świadczeń z tytułu podróży i przejazdów oraz innych należności pieniężnych związanych z delegowaniem policjanta do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w: 1) misji pokojowej; 2) akcji zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom; 3) akcji ratowniczej i poszukiwawczej lub humanitarnej; 4) szkoleniu i ćwiczeniach policyjnych; 5) przedsięwzięciach reprezentacyjnych. § 3 stanowi: 1. Policjant delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, o którym mowa w § 1 pkt 1, otrzymuje należności pieniężne: 1) dodatek zagraniczny; 2) ryczałt z tytułu delegowania; 3) należności z tytułu zagranicznej podróży służbowej; 4) ryczałt na pokrycie kosztów utrzymania; 5) (1) świadczenie z tytułu uszczerbku na zdrowiu. 2. W sprawach należności pieniężnych, o których mowa w ust. 1, decyzje podejmuje Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego dowódca kontyngentu policyjnego. W myśl zaś treści § 4 ust. 1, dodatek zagraniczny policjant otrzymuje za każdy rozpoczęty dzień kalendarzowy pełnienia służby poza granicami państwa, z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie Sądu I instancji, przytoczone przepisy wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, iż sporny dodatek zagraniczny, przysługuje tylko takiemu policjantowi, który faktycznie pełni służbę poza granicami kraju. Szczególnie dobitnie potwierdza tą tezę treść § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia, w myśl którego dodatek zagraniczny policjant otrzymuje za każdy rozpoczęty dzień kalendarzowy pełnienia służby poza granicami państwa, z zastrzeżeniem ust. 2. Wykładnia dokonywana a contrario prowadzi bowiem do konkluzji, iż za każdy rozpoczęty dzień służby, która nie jest pełniona poza granicami kraju, policjant nie otrzymuje dodatku zagranicznego. Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, iż okolicznością niesporną był fakt, że w dniu [...] lutego 2016 r., a więc w dacie począwszy od której policjant utracił prawo do dodatku zagranicznego, skarżący nie pełnił już służby poza granicami Polski. Zestawiając zaś ten fakt, z powyższą wykładnią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, jako uprawniony jawił się wniosek, iż skarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro bowiem sporny dodatek przysługuje tylko policjantom faktycznie pełniącym służbę za granicą kraju, to w sytuacji gdy w dniu [...] lutego 2016 r. strona takiej służby już nie pełniła, nie miała tym samym prawa do dodatku zagranicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym (Dz. U. 2002 nr 192 poz. 1607) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, gdy policjant nie pełni służby poza granicami kraju (gdyż został zawieszony), a postępowanie dyscyplinarne wobec niego zostało umorzone, wówczas dodatek zagraniczny mu nie przysługuje. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania oraz wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, podczas gdy toczyła się przez Sądem inna sprawa (II Sa/Wa 1457/16), a jej rozstrzygnięcie miało wpływ na wynik tego postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art.. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji niewyczerpujące zbadanie i subsumcję materiału dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym z jakich przyczyn skarżący przestał pełnić służbę poza granicami kraju; 3) art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym w zw. z art. 268 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji, gdyż rozkaz ten został podpisany przez podinsp. Ł.W., który nie przedstawił pisemnego upoważnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy i nie dołączył go do przedmiotowego rozkazu, co powoduje, że rozkaz dotknięty jest nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której granicami zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wszystkie zarzuty na jakich została oparta okazały się chybione. Oceniając w pierwszej kolejności procesowe podstawy skargi kasacyjnej należy kategorycznie stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Według art. 125 § 1pkt. 1 P.p.s.a. . Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uzasadniając ten zarzut skarga kasacyjna odwołała się do postępowania w sprawie II SA/Wa 1457/16. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej wynik rozstrzygnięcia w w/wym. sprawie ma wpływ na wynik niniejszej sprawy, co winno skutkować zawieszeniem postępowania przez Sąd I instancji. Sprawa o sygn. II SA/Wa 1457/16 dotyczyła skargi P.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania funkcjonariusza od rozkazu personalnego o odwołaniu go z oddelegowania do wykonywania zadań służbowych w ramach misji pokojowej w [...]. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017r. skarga funkcjonariusza została uwzględniona. W tym samym dniu zapadł także wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 125 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., albowiem po pierwsze nie miał obowiązku zawieszenia postępowania, po drugie przedmiot sprawy niniejszej pozostaje bez związku ze sprawą dotycząca niedopuszczalności odwołania. Przepis art. 125 § 1 P.p.s.a. przewiduje uprawnienie Sądu do zawieszenia postępowania, z którego Sąd może lecz nie musi skorzystać. Ewentualna decyzja w tym przedmiocie pozostawiona jest uznaniu Sądu, co oznacza, że nie można mu skutecznie postawić zarzutu w tym zakresie. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy ( utrata dodatku zagranicznego ) kwestia dotycząca formy w jakiej dopuszczalne było odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania do [...] ma znaczenie wyłącznie z punktu widzenia możliwości odwołania się policjanta od rozkazu personalnego, nie ma natomiast żadnego znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty dodatku zagranicznego. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej uzasadnił nieustaleniem przez organy w toku postępowania administracyjnego przyczyn odwołania skarżącego z delegowania do pełnienia zadań służbowych poza krajem. Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ powody odwołania skarżącego z oddelegowania nie mają żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności wskazane jako powód odwołania mogą mieć istotne znaczenie i będą podlegały badaniu w toku rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez policjanta od rozkazu personalnego o odwołaniu z oddelegowania. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że wyrokiem z dnia 28 lutego 2019r. I OSK 950/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SA/Wa 1457/16. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem o obowiązku rozpoznania przez Komendanta Głównego Policji odwołania skarżącego. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy o Policji i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym ( Dz. U Nr. 192, poz. 1607 ze zm. ) oraz art. 268 K.p.a. Zarzut ten autor skargi kasacyjnej uzasadnił brakiem upoważnienia dla Ł.W. do podpisania rozkazu z dnia [...] lutego 2016r. Nr. [...]. Jak wynika z akt sprawy w/wym. posiadał upoważnienie do wydania przedmiotowego rozkazu. Żaden z powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, z uwagi na jego brzmienie, nie koresponduje ze stawianym zarzutem i tym samym nie potwierdza jego trafności. Nadto art. 268 K.p.a. został skreślony z dniem 1 stycznia 1997r. Sąd i instancji dokonał właściwej wykładni § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt odwołania policjanta rozkazem z dnia [...] lutego 2016r. z oddelegowania do [...]. Odwołanie nastąpiło z dniem [...] lutego 2016r. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia policjant delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, o którym mowa w § 1 pkt 1, otrzymuje należności pieniężne: 1) dodatek zagraniczny; 2) ryczałt z tytułu delegowania; 3) należności z tytułu zagranicznej podróży służbowej; 4) ryczałt na pokrycie kosztów utrzymania; 5) świadczenie z tytułu uszczerbku na zdrowiu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dodatek zagraniczny policjant otrzymuje za każdy rozpoczęty dzień kalendarzowy pełnienia służby poza granicami państwa, z zastrzeżeniem ust. 2. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia cytowanych wyżej przepisów potwierdza stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż dodatek zagraniczny przysługuje policjantowi wyłącznie w okresie wykonywania zadań służbowych poza granicami kraju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do tego dodatku policjant traci automatycznie z pierwszym dniem, z którym przestał pełnić służbę poza granicami kraju i to bez względu na przyczyny odwołania. W sprawie, w której przedmiotem jest prawo policjanta do dodatku zagranicznego jedyną okolicznością istotną dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy i kiedy policjant zaprzestał pełnienia służby poza krajem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.