I OSK 119/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2164/14 o odrzuceniu skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność za niezasadne postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z 16 lipca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2164/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G., wskazując, że sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Jest to bowiem skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od postanowienia z 16 lipca 2014 r. wniosła T. G., zarzucając mu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. przez odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa, w związku z którą została złożona skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądów administracyjnych, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do sprawy, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podczas gdy skarga powinna była być dopuszczona do merytorycznego rozpoznania, jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji pierwszej instancji, co wynika z celowościowej wykładni treści skargi, a wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje możliwość wniesienia skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienie, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (k.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Z konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Niezależnie jednak od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w sądowym postępowaniu może ewentualnie również podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niemniej jednak, dla strony poszukującej sądowej ochrony przed przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności dla strony działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, kwestia braku możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. nie jest oczywista. Strona, której celem jest likwidacja bezczynności organu administracyjnego lub przewlekle prowadzonego postępowania może mieć w tej sytuacji trudności z prawidłowym określeniem zakresu skargi. W przedmiotowej sprawie, choć skarżąca w treści skargi wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak cała treść pisma odnosi się, w istocie, do bezczynności organu administracji publicznej. Gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, wobec niejasnej treści skargi, powinien wezwać skarżącą do określenia, jak ma potraktować jej pismo. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można bowiem wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi i jej sprecyzowania. Spośród wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46 p.p.s.a. prawidłowe oznaczenie pisma należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywistej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w tym przepisie, w szczególności, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżący zasadniczo domaga się ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.