I OSK 1213/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 225/23 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/830/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 225/23 po rozpoznaniu skargi Z. M. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/830/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucono naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez sformułowanie zarzutu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy błędnie zinterpretowało pojęcie sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, z późn. zm., dalej "u.ś.r.") poprzez uznanie, że strona spełnia kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisane tym przepisem, tj. istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a koniecznością opieki nad matką, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki związek nie wynika, a charakter podejmowanych czynności względem niepełnosprawnej przemawia za przyjęciem, iż nie stanowią one czynności o charakterze pielęgnacyjnym, opiekuńczym a jedynie pomocniczym oraz w pozostałym zakresie stanowią one typowe czynności dnia codziennego; ponadto poprzez błędne uznanie, że Kolegium stosując ww. przepis dokonało weryfikacji stanu zdrowia niepełnosprawnej, podczas gdy do prawidłowego zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest badanie w oparciu o dokumentację medyczną a nie wyłącznie o oświadczenia samej strony, czy świadczona opieka nie wykracza poza standardowe ramy zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a jej zakres nie uniemożliwia osobie ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podjęcia zatrudnienia; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy naruszyło przepisy art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm., dalej "k.p.a."), podczas gdy decyzja Kolegium nie uchybiła powyższym przepisom postępowania albowiem ustalenia w zakresie istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną Kolegium przeprowadziło w pełnym i wyczerpującym zakresie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przy udziale strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o: - uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 stycznia 2023 r.; - względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; - zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w niniejszym postępowaniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów kasacyjnych podniesionych przez Kolegium sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie zostały spełnione przez skarżącą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym brak jest określonego w ww. normie związku przyczynowego z uwagi na zakres i wymiar świadczonej matce pomocy, która nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, oraz że podlegająca opiece S. T. legitymuje się stosownym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie wynika, że matka skarżącej (urodzona w 1953 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 12 lutego 2020 r., z którego wynika, że jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, zaś niezdolność pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu. Z uzasadnienia orzeczenia wynika ponadto, że matka skarżącej posiada wysoką niesprawność układu ruchu, co powoduje konieczność stałej opieki osoby drugiej w spełnianiu podstawowych czynności życiowych. Z dokumentów medycznych załączonych do akt sprawy wynika natomiast, że matka skarżącej cierpi na nieszczelność wpustu, gastropatię refluksową, kamicę pęcherzyka żółciowego, infekcję dróg moczowych, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2, kamicę nerkową prawostronną oraz pęcherzycę, która to choroba utrudnia jej funkcjonowanie. Z wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że matka skarżącej wymaga pomocy przy wstawaniu, w domu porusza się przy pomocy kul łokciowych, wymaga asekuracji, posiada także wózek inwalidzki przy wyjściach na zewnątrz. W ciągu dnia skarżąca prowadzi matkę do łazienki według potrzeb, bowiem matka nie jest pieluchowana. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką codziennie, gdyż matka nie jest w stanie wykonywać żadnych obowiązków domowych samodzielnie. Czynności samoobsługowe wykonuje z pomocą córki (kąpiel i zabiegi pielęgnacyjne). Z ankiety osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika również, że matka skarżącej nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności, bowiem nie może utrzymać się na nogach oraz z uwagi na ból rąk i nóg. W opinii pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, matka skarżącej nie jest w stanie zabezpieczyć swoich podstawowych potrzeb i tym samo prawidłowo samodzielnie funkcjonować. Skarżąca natomiast, ze względu na zakres obowiązków związanych z opieką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Z zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 4 kwietnia 2022 r. wynika ponadto, że matka skarżącej cierpi na choroby postępujące, a stan jej zdrowia nie rokuje poprawy. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Kolegium, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, żeby matka skarżącej była osobą leżącą i wymagała pomocy przy przewracaniu na bok czy siadaniu. Jednakże, pomimo tego faktu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą i wskazane w ramach twierdzeń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebrana w aktach sprawy dokumentacja, uzasadniają niepodejmowanie przez opiekuna pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Całokształt i rozmiar schorzeń, na które cierpi matka skarżącej i związany z nimi konieczny zakres opieki wykonywanej przez skarżącą skutkują uznaniem, że w sprawie niewątpliwie zachodzi związek przyczynowy między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia. Opisane powyżej czynności opiekuńcze wykonywane są przez skarżącą stale, codziennie i obejmują działania powtarzane kilkukrotnie w ciągu dnia. Niewątpliwie też tzw. czynności dnia codziennego konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Wskazania również wymaga, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 15 listopada 2021 r. przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Istotnym jest, że zasiłek ten jest uzależniony – wobec treści art. 16 a ust. 1 u.ś.r. – od spełnienia dwóch przesłanek analogicznych z przesłankami wynikającymi z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz dodatkowo od kryterium dochodowego (art. 16 a ust. 2 u.ś.r.). Rację należy tym samym przyznać Sądowi I instancji, że akta sprawy administracyjnej nie dają podstaw do kwestionowania niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez skarżącą z powodu opieki nad matką w okresie do złożenia wniosku o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, a precyzyjniej – do dnia przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego w dniu 4 kwietnia 2022 r. Tej okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił w sprawie, lecz na nowo ocenił wskazaną przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Zgodzić należy się ponadto z twierdzeniami Sądu I instancji, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Przesłankę rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych, oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 159/23 oraz z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1384/23). W niniejszej sprawie brak jest innych niż konieczność opieki na niepełnosprawną matką, okoliczności stanowiących obiektywną przeszkodę podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji powyższego, nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 80 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ obowiązany jest zatem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Zasadę swobodnej oceny dowodów można podważyć jedynie, gdy naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Sąd nie może dokonać odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolny. Zatem skuteczne postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymagałoby wykazania, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych przez organy dowodów i towarzyszących im okoliczności. Postawienie takiego zarzutu wymagałoby również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów lub też by uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego. Nie sposób zatem uznać zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. za uzasadniony, a także pozostałych zarzutów powołanych w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.