I OSK 1226/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 95/17 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 95/17 oddalił skargę R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z 17 sierpnia 2017 r. R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. (określanego dalej jako Dyrektor IAS) wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niezłożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazała, że z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.; dalej "p.w.u. KAS") wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji, jak i ustawowy termin - 31 maja 2017 r. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi IAS niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, wskazując, że w ocenie sądu z przepisów p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165 ust 3 i ust 7 p.w.u. KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a - poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia rozpoznanie skargi i zmianę orzeczenia w całości, ewentualnie na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował propozycję służby do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jednak Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających miało charakter obligatoryjny, a wiec czy organ był zobligowany do złożenia skarżącej takiej propozycji służby. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 p.w.u. KAS i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 p.w.u. KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 p.w.u. KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Zatem na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Z. nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 p.w.u. KAS, gdyż jak wskazano to wyżej była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli nie przedstawił skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby, lecz przedstawił propozycję zatrudnienia, która została przyjęta przez skarżącą. Już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność organu w nieprzedstawieniu propozycji służby do sądu administracyjnego. Samo przedstawienie pracownikowi albo funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącej zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez nią zaakceptowane. Brzmienie przepisów p.w.u. KAS nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości miał obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mógł on przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. w stosunku do R. K. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.u. KAS w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało, w związku z przyjęciem owej propozycji, przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.