I OSK 1238/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2903/15 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2903/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...][...], oznaczona jako działki: nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej S 17 ([...])[...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.526.083 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonych powołanymi wyżej działkami gruntu i przyznał to odszkodowanie w całości na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku [...] SA. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. z dnia [...] lipca 2011 r. i zaktualizowanego w dniu [...] października 2012 r. W operacie tym wskazano, że wyceniana nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych - rzemiosła i handlu (symbol UkRz, h) i pod tereny dróg i ulic - drogę ekspresową (symbol KUe). Część nieruchomości objęta jest strefą ochronną oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia o szerokości 15 m od przewodów w obie strony. Położenie wycenianej nieruchomości jest atrakcyjne, jest dobrze skomunikowana z miastami sąsiednimi ([...] i [...]). Nieruchomość składa się z siedmiu działek inwestycyjnych, tworzących zwarty kompleks, które wydzielono z nieruchomości zabudowanej, użytkowanej w sposób komercyjny. Na nieruchomości znajdują się budowle w postaci ogrodzenia z siatki stalowej, brama stalowa przesuwana manualnie, szlaban elektromechaniczny z urządzeniem sterującym, nawierzchnia z kostki brukowej, betonowej na podsypce cementowo-piaskowej, zabezpieczenie gazociągów wysokiego ciśnienia wykonane z płyt drogowych betonowych, 4 studzienki ściekowe, oświetlenie zewnętrzne placu, reklama zewnętrzna. Na nieruchomości znajduje się też trawnik o pow. 5000 m2 i jedno drzewo - dąb w wieku 50 lat. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określono metodą kosztową a wartość składników roślinnych określono według zasad wyrażonych w art. 135 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne w latach 2010 - 2011 na terenie gminy [...] i innych gmin sąsiadujących z [...]. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegły określił na kwotę 1.526.083 zł, w tym wartość składników budowlanych na kwotę 493.834 zł i wartość składników roślinnych na kwotę 35.343 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania U. Sp. z o.o. w Z. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzając, że według art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił bowiem, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wykazała, że ceny gruntów nabywanych w celu budowy dróg są wyższe od cen gruntów przeznaczonych pod tereny usług, rzemiosła i handlu, dlatego organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie sporządzono prawidłowo, zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie organu odwoławczego, dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz dobór współczynników korygujących należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności lub użytkowania wieczystego, dlatego do wyceny nie można było uwzględnić kosztu inwestora zastępczego i kosztów prawnych, oraz kosztów doradztwa i ekspertyzy, a także opłat administracyjnych. Roszczenie za utracone korzyści i ewentualnie poniesione koszty ma charakter cywilnoprawny. Niezasadny jest również zarzut nie uwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości podatku VAT. W wyniku skargi złożonej przez U. sp. z o.o. w Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 68/13, uchylił decyzje odszkodowawcze organów obu instancji, ale po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2273/13, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji ze wskazaniem na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd pierwszej instancji podtrzymał pogląd z uprzedniego uchylonego wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 68/13, o niezasadności zarzutu skarżącego w zakresie niedoliczenia podatku VAT do kwoty ustalonego odszkodowania. Podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a zatem przy jej wyliczaniu brane są pod uwagę ceny transakcyjne jako efekt wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową (wartość utraconego prawa). Ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z powołanym art. 134. W ocenie Sądu pierwszej instancji ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji odszkodowawczej ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego przez J. L. operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W tej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zdaniem Sądu autor operatu ustalił, że wyceniana nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych - rzemiosła i handlu (symbol UkRz, h) i pod tereny dróg i ulic - drogę ekspresową (symbol KUe). Część nieruchomości objęta jest strefą ochronną oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia o szerokości 15 m od przewodów w obie strony. Położenie wycenianej nieruchomości uznał za atrakcyjne, dobrze skomunikowane z miastami sąsiednimi ([...] i [...]). Wskazał, że nieruchomość składa się z siedmiu działek inwestycyjnych, tworzących zwarty kompleks, które wydzielono z nieruchomości zabudowanej, użytkowanej w sposób komercyjny. Opisał sposób zagospodarowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określił metodą kosztową a wartość składników roślinnych określił według zasad wyrażonych w art. 135 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne w latach 2010 - 2011 na terenie gminy [...] i innych gmin sąsiadujących z [...]. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę 1.526.083 zł, w tym wartość składników budowlanych na kwotę 493.834 zł, a wartość składników roślinnych na kwotę 35.343 zł. Oceniając, jako dowód w sprawie, ww. wycenę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przytoczył treść § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i podniósł, że art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Wyjaśnił także, że uwzględnił stanowisko rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] października 2012 r., w którym wskazał, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wykazała, że ceny gruntów nabywanych w celu budowy dróg są wyższe od cen gruntów przeznaczonych pod tereny usług, rzemiosła i handlu. Jak również okoliczność, że na wybór rodzaju określonej wartości miał także wpływ fakt, że prawie cała nieruchomość leży w strefie ochronnej oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia, co znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne, a tym samym obniża jej wartość, jako nieruchomości przeznaczonej pod usługi rzemiosła i handlu. W konsekwencji rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając to wszystko na uwadze organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie sporządzono prawidłowo, w oparciu o § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym z uwagi na zasadę korzyści. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi wskazującym na naruszanie przez organ § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 sierpnia 2011 r. - w świetle powyższych wyjaśnień stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Formułowane przez skarżącego w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy i dokonanym przez niego doborem nieruchomości do porównania. Tymczasem dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz dobór współczynników korygujących, należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący przedłożył własny kontroperat, który jednak został w ocenie Sądu zasadnie i skutecznie podważony przez Ministra. Skarżący nie skorzystał jednak z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. W ocenie Sądu, całość materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, w tym operat szacunkowy, stanowisko skarżącego i przedstawiony przez niego kontroperat, podlegały rzetelnej ocenie Ministra. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy został, bowiem należycie oceniony i przeanalizowany w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zarzuty skargi odnoszące się do ewentualnej jego wadliwości, nie mogą być uznane za zasadne. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszenia przepisów, które uzasadniałyby konieczność ich uchylenia. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2903/15, U. Sp. z o.o. w Z. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1, art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z §36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., nadanym - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), art. 134 ust. 1 i 4, art. 151 ust. 1 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i nie uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo naruszenia przez te organy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności dowodów istotnych dla oceny prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, - art. 141 § 4 ppsa, przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającego jego kontrolę poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w skardze, zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu jako własnego bez wnikliwego rozważenia materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, - art. 106 § 3 ppsa, przez oddalenie na rozprawie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu ze skorygowanego operatu rzeczoznawcy A. J., bowiem dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do tego dowodu, tym bardziej istotny, że w przedmiotowej sprawie strona miała możliwość przedłożenia kontroperatu dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne uznanie, że ma on w sprawie zastosowanie bowiem w przedmiotowej sprawie nie było konieczne sięgnięcie do wynikającej z tego przepisu zasady korzyści, - art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, podczas gdy opiera się on na nieprawidłowym doborze do zbiorów porównawczych nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz jej stan, - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że w wartości odszkodowania nie może być uwzględniony podatek VAT. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację zgłoszonych zarzutów mającą uzasadniać ich uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa. Pomimo jednoznacznych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2273/13, Sąd pierwszej instancji poprzestał na przytoczeniu treści oceny wyrażonej przez organ odwoławczy oraz opisie czynności wyceny przedstawionych w operacie szacunkowym lakonicznie podsumowując, że decyzje odszkodowawcze i operat szacunkowy nie naruszają obowiązującego prawa. Tymczasem, według powołanych wyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie merytorycznej kontroli decyzji organu odwoławczego, tj. rozważenie, czy wszystkie czynności organu, jego ustalenia faktyczne i ich ocena prawna, w kontekście zarzutów skarżącego, mieszczą się w granicach przepisów prawa stanowiących podstawę do orzekania o odszkodowaniu w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd zobowiązany jest zatem dokonać wnikliwej oceny, czy ustalenia organów administracji i formułowane na ich podstawie wnioski nie pozostają w kolizji z przepisami normującymi sposób i tryb ustalenia odszkodowania. Przedstawienie oceny organu odwoławczego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego i zawartości operatu szacunkowego nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej - w rozumieniu art. 141 § 4 ppsa - zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Rozważając zarzuty skarżącego Sąd nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu ich niezasadności, lecz powinien je ocenić w kontekście przepisów, których naruszenie skarżący zarzucił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zastosuje się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2273/13, w sposób zgodny z art. 141 § 4 ppsa, jak to wyżej wskazano. O ile zaś Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w tym, czy przedstawione w nim obliczenie wartości nieruchomości oraz wynik wyceny został w wystarczający sposób uzasadniony (§ 56 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia. Ze względu na zakres ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji, pozostałe zarzuty kasacyjne tracą na znaczeniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.