I OSK 1239/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/13 w sprawie ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1930/13 oddalił skargę U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. U. O. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie rachunków za energię elektryczną, pomocy finansowej na zakup leków, środków czystości i bieżące potrzeby. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił udzielenia U. O. pomocy we wnioskowanym zakresie. Od powyższej decyzji U. O. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód miesięczny wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku o dofinansowanie wynosił 1.007,51 zł (emerytura ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 220,38 zł) i przekroczył kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej na kwotę 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ, powołując się na art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) stwierdził, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany zasiłek celowy bezzwrotny w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego. Organ uznał jednak, że taki szczególny przypadek w sprawie nie zachodzi. W roku 2012 r. organ dysponował kwotą 1.077.933 zł na ten cel. W 2013 r. w budżecie przewidziano tylko kwotę 602.230 zł. Stąd, przede wszystkim, musi mieć na względzie potrzeby osób spełniających kryterium dochodowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnioskodawczyni nie powołała się na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (opłatę za energię, zakup leków, środków czystości i tzw. potrzeby bieżące.). U. O. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ze względu na choroby. Jednakże ma stały dochód przekraczający znacznie kryterium dochodowe. Jest także od 20 lat pod opieką Ośrodka. W 2013 r. od stycznia do marca organ przyznał zasiłki celowe na łączną kwotę 359 zł. W 2012 r. odwołująca się otrzymała łączną pomoc finansową w wysokości ok. 3.147 zł. W sytuacji, gdy kwota posiadanych środków na ten cel jest o połowę mniejsza niż w 2012 r. nie można zarzucić organowi przekroczenia granic uznania. Od powyższej decyzji U. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że ma 61 lat, nie jest zdolna do pracy (renta inwalidzka od 1992 r.), cierpi na wiele przewlekłych i postępujących chorób. W ocenie skarżącej jej przypadek jest przypadkiem losowym przez nią niezawinionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącej w marcu 2013 r. wyniósł łącznie 1.007,51 zł, z czego 787,13 zł stanowiła wypłacona emerytura, a 220,38 zł dodatek mieszkaniowy. Dochód skarżącej przekraczał zatem kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju świadczenia odnoszące się do osoby samotnie gospodarującej i wynoszące 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że zgłoszony w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. wniosek o pomoc finansową na opłacenie energii, zakup leków, środków czystości i potrzeby bieżące nie mógł zastać uwzględniony na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że wskazywany we wniosku cel przyznania świadczenia pieniężnego nie mieści się w ramach przypadku "szczególnie uzasadnionego". Kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego (opłacenie rachunków za energię elektryczną), zakupu leków, środków czystości i pokrywania innych bieżących potrzeb finansowych dotyczy typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. Także otrzymywanie przez skarżącą zbyt niskiej emerytury i dolegliwości zdrowotne są zdarzeniami występującymi od dłuższego czasu w życiu skarżącej. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania decyzji zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego, zwłaszcza, że skarżąca o zaspokojenie tego rodzaju potrzeb przez organ pomocy społecznej wnioskuje systematycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę, że potrzeby osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach organu pomocy społecznej. W 2013 r. uległ znacznemu zmniejszeniu budżet Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ochota, który w 2012 r. na zasiłki celowe dysponował kwotą 1.077.933 zł, a w 2013 r. kwotą 603.230 zł, co tym bardziej uzasadnia potrzebę przyznawania świadczeń pieniężnych o charakterze specjalnym najbardziej potrzebującym, znajdującym się w nagłych sytuacjach kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zdaniem Sądu I instancji, to że skarżąca otrzymywała na początku 2013 r. pomoc finansową w postaci zasiłków celowych specjalnych nie mogło być podstawą do oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. O., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż sytuacja, w której znalazła się skarżąca nie posiada przymiotu "szczególnie uzasadnionego przypadku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w żadnym razie nie zmierzało do "podniesienia standardu życia codziennego". Brak środków na zakup podstawowych potrzeb bytowych sam w sobie stanowi sytuację nadzwyczajną, wyjątkową, która w pełni uzasadnia przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Niemożność zakupienia leków, zwłaszcza w przypadku chorób przewlekłych stanowi bezsprzecznie sytuację skrajną i traktowana być powinna jako przesłanka przyznania zasiłku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podobnie w przypadku dofinansowania opłaty za energię elektryczną, która również powinna być uznana za niezbędną w codziennym funkcjonowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41. Powyższe oznacza, że rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy są obowiązane w pierwszej kolejności ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc. W sytuacji gdy kryterium dochodowe zostało przekroczone mogą natomiast dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że U. O. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wynosiło w jej przypadku 542 zł. Skarżąca posiadała dochód w wysokości 1.007,51 zł, co oznacza, że przekraczał on ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, nie mogła otrzymać w trybie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Znając sytuację skarżącej, organy jednak rozważyły możliwość przyznania tego świadczenia na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana, a znana organom, sytuacja zdrowotna i materialna U. O., w tym posiadanie stałego dochodu, nie jest sytuacją wyjątkową. Ponadto konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak: zakup lekarstw, opłacenie energii elektrycznej czy też środków czystości, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego organy prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było prawidłowe i szczegółowo uzasadnione. Należy także podkreślić, że specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej zobligowany jest brać pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.