I OSK 1241/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 720/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. o cofnięciu M.G. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Sąd uwzględnił, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) wobec niepoddania się skarżącego kontrolnemu sprawdzenia kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji M.G. wywodził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem strony decyzja była wadliwie uzasadniona, nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów jak: dowody na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów karnych, okres, w jakim punkty karne były naliczane, data upływu terminu wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Organ podkreślił, że w świetle art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), przypisanie kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i prowadzenie ewidencji tych punktów stanowi kompetencje Policji. Policja prowadzi więc w tej sprawie własne postępowanie, natomiast właściwego starostę informuje o przekroczeniu przez kierowcę dopuszczalnej liczby punktów karnych, występując jednocześnie z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Oznacza to, że starosta nie prowadzi odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia ilości punktów karnych przypisanych kierowcy. Bada on jedynie formalną poprawność wniosku komendanta Policji o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a następnie wydaje stosowną decyzję kierującą na egzamin. Jeśli osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie podda się egzaminowi, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i nie ma w tym wypadku żadnego wyboru rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 25 kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się do Starosty [...] o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z uzyskaniem w okresie od 15 kwietnia 2013 r. do 27 grudnia 2013 r. - 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie złożyła od niej odwołania. Ponieważ strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do dnia [...] września 2014 r. organ wydał decyzję o cofnięciu jej uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. nie była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedostateczne uzasadnienie decyzji, czy też jego lakoniczność nie powoduje, że decyzja dotknięta jest którąś z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie powinno być wyczerpujące, tak aby nie było wątpliwości, że podjęte rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych, jednakże braki w tym zakresie nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie powodują, że decyzja jest nieważna. Kontrolowana w sprawie decyzja zawiera uzasadnienie. Wskazano w nim, że strona skierowana została na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z uwagi na niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji orzeczono o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Uzasadnienie to jest wprawdzie lakoniczne, niemniej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...], w szczególności naruszeniu w sposób rażący przepisów k.p.a. dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego: pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, informowania i przekonywania stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolując zaskarżoną przez M.G. opisaną wyżej decyzję nie dostrzegł w niej wadliwości uzasadniającej jej uchylenie. Oddalając zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd podkreślił, że kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne – a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany, co oznacza, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Na skarżącego został nałożony obowiązek złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy, a skarżący takiemu egzaminowi się nie poddał, co wypełniało dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy i stanowiło podstawę prawną do wydania przez Starostę [...] weryfikowanej decyzji z [...] września 2014 r. w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Nie zmienia powyższej konkluzji okoliczność stwierdzenia nieważności części decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r. Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie zarzutu dotyczącego nie wzięcia pod uwagę przez organ nadzoru faktu, że weryfikowana decyzja dotyczyła cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wynikającymi z międzynarodowego prawa jazdy, Sąd wskazał, że podniesiona okoliczność nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Jak podkreślono, weryfikowana decyzja orzekająca o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami (w zakresie prawa jazdy kat. B) została podjęta w konsekwencji wydania przez organ decyzji kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i stwierdzenia, że skarżący nie poddał się temu sprawdzeniu. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione w stosunku do obywatela polskiego, niezależnie od okoliczności jakim uprawnieniem do kierowania pojazdami się posługuje. Z przepisu tego nie wynika, by zakresem swym miał on obejmować jedynie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane w Rzeczypospolitej Polskiej, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.) dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest m.in. wydane za granicą międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r., czy też krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – dokumentem stwierdzającym uprawnienie skarżącego do kierowania pojazdami było prawo jazdy wydane za granicą - w Stanach Zjednoczonych. Sam fakt korzystania z uprawnienia do kierowania uzyskanego za granicą nie mógł jednak stanowić okoliczności wyłączającej wobec skarżącego stosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji zastosowanie sankcji administracyjnej określonej w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.G., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i z zaniechaniem rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a przez to uznanie, że zachodziły podstawy do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z pozostawieniem mu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Pismem z 27 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypada podkreślić, że będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w trybie nieważnościowym. Swoistość tej procedury administracyjnej polega na badaniu, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oceną objęto ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r., która podlegała badaniu pod kątem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994/7-8/159) Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił akcentowaną w skardze kwestię, iż do rażącego naruszenia prawa procesowego doszło na skutek niewyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej oraz braku wskazania, czy i w jakiej dacie skarżącemu doręczona została decyzja z [...] czerwca 2014 r., oraz w jakim okresie skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważa, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] o skierowaniu na badania kontrolne celem sprawdzenia kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Decyzja ta zaś stanowiła podstawę do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślić zatem wypada, że naruszenie normy - również o charakterze procesowym - może być podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, o ile stwierdzone naruszenie będzie miało charakter rażący. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (por. J. Borkowski i B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 878) Wadliwości takiej nie sposób upatrywać, jak czyni to skarga kasacyjna, w braku wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że niedostatki w uzasadnieniu decyzji nie mogą stanowić o kwalifikowanym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Brak właściwego uzasadnienia decyzji, czy też jego lakoniczność, stanowi wprawdzie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a także ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie czyni podjętego w niej rozstrzygnięcia prawnie wadliwym w stopniu rażącym. Nie sposób również uznać za uzasadnioną argumentację skargi kasacyjnej nakierowaną na wykazanie, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu skarżącego na badanie kontrolne celem sprawdzenia kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Należy mieć na uwadze, że co prawda stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, Nr 1, poz.1), niemniej warunki rozpoznawanej sprawy nie pozwalały na przyjęcie, że powyższe wymogi zostały spełnione. Zauważyć bowiem trzeba, co pominął w swej argumentacji autor skargi kasacyjnej, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. miało miejsce jedynie w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. W pozostałej części, w jakiej określono obowiązek kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Mogła zatem stanowić podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, przy spełnieniu warunków opisanych w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy ( Prawo o ruchu drogowym. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny wyprowadzanej w skardze kasacyjnej wadliwości wyroku na skutek naruszenia przepisu prawa materialnego należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ( Prawo o ruchu drogowym nie został sformułowany w skardze kasacyjnej w sposób adekwatny do trybu, w jakim sprawa była rozpatrywana. Wypada podkreślić, że celem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie legalności zapadłej w nim decyzji. Jak już wskazano na wstępie, zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych. W kontekście oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może być uznane za wystarczające wskazanie, iż doszło do niewłaściwej wykładni przepisu prawa materialnego. Brak zatem powiązania naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy ( Prawo o ruchu drogowym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy braku jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej podnoszoną wadliwość zaskarżonego wyroku, czyni podniesiony zarzut nieusprawiedliwionym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł jak w sentencji wyroku.