I OSK 1250/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA: Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2016 roku sygn. akt IV SAB/Wr 152/16 w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta J. Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. S. na rzecz Burmistrza Miasta J. - Z. kwotę 360 złotych ( trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 roku sygn. akt IV SAB/Wr 152/16 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił w całości skargę G. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta J. Z. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku G. S. z dnia 4 lipca 2016 roku "nr 166/16" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania kwoty zapłaconej przez Gminę J. Z. za projekt koncepcyjny przebudowy parku zdrojowego w J. Z. przez firmę [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł G. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) przez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że organ może przedłużyć postępowanie o udostępnienie informacji publicznej ze względu na dużą ilość spraw i okres urlopowy, bez względu na zakres wniosku i obszerność czynności do jego realizacji, podczas gdy takie przedłużenie postępowania jest możliwe wyłącznie ze względu na skomplikowany charakter wniosku, jego złożoność oraz konieczność zebrania wnioskowanych informacji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieodniesienie się do przedmiotu wniosku, tj. jego zakresu i czynności koniecznych do jego realizacji oraz nieokreślenie, jakie czynności i kiedy organ przeprowadził w sprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzenie mu grzywny w wysokości 5000 zł, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia systemowa oraz celowościowa przemawia za tym, żeby uznać, że przedłużenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest uprawnione tylko ze względu na szczególną obszerność wniosku, czy też inne indywidualne cechy danego wniosku, które uniemożliwiają jego realizację w pierwotnym terminie. Nie jest tym samym zasadne wydłużanie terminu z powodu dużej ilości spraw, a tym bardziej okresu urlopowego. Takie twierdzenie może bowiem paść w każdej sprawie, a nie zostało ono w żaden sposób udowodnione przez organ, ani też zweryfikowane przez Sąd I instancji. Zdaniem G. S. zadania związane z realizacją prawa do informacji publicznej - jako prawa konstytucyjnego - powinny być wykonywane przez pracowników podległych Burmistrzowi J. Z. w pierwszej kolejności, tj. przed ustawowymi zadaniami publicznymi nałożonymi na ten urząd. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że realizacja wniosku nie mogła nastręczać żadnych trudności, gdyż jego przedmiotem była jedynie informacja dotycząca jednego projektu. Odnalezienie i udostępnienie tej informacji zajęłoby w jego ocenie mniej czasu niż wysyłanie pisma o przedłużeniu postępowania, co świadczy o tym, że organ nie przeanalizował zakresu czynności koniecznych do wykonania w sprawie, a jedynie z automatu przedłużył postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta J. Z. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna G. S. nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Organ podkreślił, że konieczność przedłużenia postępowania w przedmiotowej sprawie wynikała w szczególności z dużej ilości spraw oraz z małej liczby pracowników Urzędu Miasta J. Z.. Wskazał, że tylko w 2016 roku skarżący kasacyjnie złożył aż 46 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Z ustaleń Sądu, których nie podważa skarżący, wynika, że w dniu 18 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta J.-Z. działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lipca 2016 r. z uwagi na dużą ilość wpływających do Urzędu Miasta spraw dotyczących finansów oraz czasowej nieobecności części pracowników (z uwagi na okres urlopowy). Wyznaczono zarazem nowy termin udzielenia odpowiedzi na dzień 25 sierpnia 2016 r. W dniu 10 sierpnia 2016 r. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek, która została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 12 sierpnia 2016 r. Należy zatem uznać, że organ nie uchybił obowiązkowi nałożonemu w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem poinformował skarżącego o niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dniowym i podał przyczyny, dla których to nastąpiło. W przepisie tym nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Jest to więc przepis mający na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Natomiast oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należałoby dokonać w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednak zarzutów naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 p.p.s.a. w rozpoznanej skardze kasacyjnej nie postawiono. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to miałoby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, inaczej mówiąc jeżeli prowadziłoby do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W zdecydowanej większości orzeczeń NSA zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. We wskazanym wyroku można znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych zastosowanych w niniejszej sprawie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd wyłożył znaczenie art. 13 § 1 i 2 u.d.i.p. i art. 149 § 1 p.p.s.a., szczegółowo wskazując co to jest przewlekłość postępowania. Sąd ten też trafnie przyjął, że okoliczności sprawy w szczególności okres, który upłynął od złożenia wniosku o informację publiczną tj. od 4 lipca 2016 r. do jej udostępnienia tj. do 10 sierpnia 2016 r. (1 miesiąc i 6 dni) nie stanowi o przewlekłości postępowania. Sąd wskazał także dlaczego nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zbędne było w okolicznościach niniejszej sprawy szczegółowe odnoszenie się do przedmiotu wniosku i czynności koniecznych do realizacji wniosku. Sąd dokonał ustaleń co do czynności jakie podjął organ w zakresie wystarczającym do wydania prawidłowego orzeczenia. W tych okolicznościach Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Odmienna od stanowiska skarżącego wykładnia prawa dokonana przez Sąd nie stanowi naruszenia uregulowania zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a. Na zakończenie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do szeroko poruszanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii związanych ze wskazaną przez autora skargi kasacyjnej przewlekłością postępowania, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie zarzucił naruszenia art. 13 § 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. określających termin rozpoznania wniosku i związaną z jego naruszeniem przewlekłość postępowania, co uniemożliwiało dokonanie oceny jego stanowiska. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie G. S. na rzecz organu, orzeczono podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną, w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, zobowiązana jest zwrócić organowi poniesione przez niego koszty postępowania kasacyjnego. Koszty te ograniczały się do wynagrodzenia adwokata, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.