I OSK 1296/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski Grzegorz Jankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1197/04 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną, Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Olsztynie nałożył na W. Ł. karę pieniężną w wysokości 1560 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego strona nie okazała. Podczas kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonano pomiaru nacisków na osie pojazdu i ustalono, że nacisk na oś nr 2 przekracza dopuszczalną normę o 13,44 kN i w związku z tym wymierzono karę w wysokości 1560 zł. W uzasadnieniu decyzji powołano się na protokół z dnia [...] nr [...] stanowiący integralną część decyzji. Na protokole obok podpisu jest oświadczenie kierowcy, według którego towar rozłożono dobrze, nie pozwolono na powtórne zważenie pojazdu, jak również nie pozwolono na przemieszczenie towaru. W odwołaniu od decyzji W. Ł. wniósł o wnikliwe rozpatrzenie sprawy podkreślając, że w jego ocenie nastąpiła rozbieżność w ważeniu pojazdu. Na przejściu granicznym waga wykazała 33,84 tony masy pojazdu a według skarżącego masa ciągnika, naczepy oraz ładunku to w sumie 37,844 tony. Argumentował, że często wozi podobne ładunki, przejeżdża przez tę samą wagę, że załadunek oraz jego rozmieszczenie są podobne. Przypomniał, że kierowcy, mimo interwencji nie pozwolono na powtórne ważenie. Załączył list przewozowy oraz zdjęcie. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej przez stronę decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne. Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał, że art. 40b ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakazuje, w razie przekroczenia dopuszczalnej masy nacisków osi lub wymiarów pojazdu pobieranie przez urzędy celne opłat ustalonych zgodnie z art. 13 ust. 4 i kar pieniężnych ustalonych zgodnie z art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych. Wskazał też, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalny nacisk osi pojedynczej wynosi 100 kN, natomiast w ważonym pojeździe stwierdzono 113,44 kN nacisku na drugą oś pojazdu. Organ II instancji stwierdził, że kara pieniężna została nałożona po przeprowadzeniu ważenia wagą samochodową do ważenia pojazdów znak typu RPT 97-114, posiadającą ważne świadectwo legalizacji z dnia 9 października 2001 r. nr 95/3146/01 wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] oraz, że wagi typu RPT 97-114 zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu miar na mocy decyzji z dnia 28 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/97. Natomiast pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru wstęgowego stalowego – ruletki, o numerze 7, która posiada ważne świadectwo legalizacji z dnia 8 maja 2002 r. nr 95/1525/2002 wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...]. Odnośnie zarzutu rozbieżności między deklarowaną przez skarżącego w odwołaniu wagą pojazdu wraz z ładunkiem (37,844 t.) a wykazaną w czasie ważenia (33,84 t.) organ stwierdził, że okoliczności powołane przez skarżącego dotyczą masy całkowitej pojazdu i są bez znaczenia w sprawie. W ocenie organu nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu i za to została wymierzona kara pieniężna, a nie nastąpiło przekroczenie masy całkowitej, na którą powołuje się strona. Podkreślono, że jedynym i decydującym kryterium wymierzenia kary pieniężnej jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił decyzji organu II instancji: naruszenie przepisów procedury przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli a tym samym błędy w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania decyzji, uwzględnienie wątpliwości i rozbieżności w sprawie na niekorzyść skarżącego, brak przeprowadzenia wszystkich dowodów a przede wszystkim przesłuchania kierowcy samochodu, który domagał się powtórnego pomiaru kontrolnego, brak uwzględnienia dowodów, które wcześniej skarżący przedstawił w czasie odwołania. Wniósł o uchylenie decyzji oraz oddalenie obciążenia karą pieniężną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1197/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 mogły być pobierane za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Z kolei według art. 13 ust. 2a za przejazd po drogach publicznych wyżej wymienionych rodzajów pojazdów bez zezwolenia określonego przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, których wysokość – w myśl ust. 2b powołanego artykułu – określa załącznik do ustawy. Podczas pomiaru nacisku na osie pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. o warunkach technicznych pojazdów oraz zakresie ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432). Kierowca pojazdu nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym, w związku z czym została nałożona na Skarżącego – zgodnie ze wspomnianym załącznikiem do ustawy o drogach publicznych – kara pieniężna w wysokości 1560 zł. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze skarżący kwestionował brak zgody na powtórne ważenie. Sąd nie znalazł w niniejszej sprawie podstaw do uznania tego zarzutu. Z akt sprawy wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano wagą typu RPT 97-114 posiadającą ważne świadectwo legalizacji z dnia 9 października 2001 r. nr 95/3146/01 wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...]. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążania osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzją z dnia 28 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/97, natomiast pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru ruletki nr 7, która posiada ważne świadectwo legalizacji z dnia 8 maja 2002 r. nr 95/1525/2002 wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby w trakcie przejazdu przez wagę urządzenie sygnalizowało jakiekolwiek nieprawidłowości. Proces ważenia jest zorganizowany w taki sposób, by jednokrotny przejazd przez wagę wystarczył dla sprawdzenia, czy pojazd nie narusza ustalonych przepisami prawa norm. Obiektywne przeprowadzenie ważenia zapewnione jest przez stosowną aparaturę, która posiadać musi świadectwa legalizacyjne. Mając na uwadze jakość techniczną wagi, jej wyposażenie w szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia trzeba stwierdzić, że żądanie ponownego ważenia było bezzasadne i organ nie miał obowiązku dokonywania kolejnego pomiaru. Kierowca pojazdu miał pełną możliwość zgłaszania uwag co do procesu ważenia, z której skorzystał zgłaszając zastrzeżenia. Zastrzeżenia te zostały wzięte pod rozwagę przez organy administracji, które uznały, że podniesione przez kierowcę okoliczności nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu za przekroczenie norm nie ma więc znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi na drogę po załadunku. Kolejnym zarzutem skarżącego była różnica pomiędzy wskazaną w trakcie ważenia masą całkowitą pojazdu a deklarowaną przez niego w odwołaniu. Słusznie zauważył Dyrektor Izby Celnej w swojej decyzji, że w niniejszej sprawie wyliczenia dotyczące masy całkowitej nie mają wpływu na decyzję wymierzającą karę pieniężną, ponieważ nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, a nie przekroczenie masy całkowitej pojazdu. W aktach administracyjnych znajduje się pismo informacyjne organu I instancji adresowane do organu II instancji sporządzone w odpowiedzi na odwołanie i dołączone do odwołania oraz akt sprawy. Pismo zawiera wyjaśnienie, według którego urządzenie wagowe, na którym dokonuje się pomiarów w Urzędzie Celnym w [...] określa masę całkowitą tylko orientacyjnie, ponieważ urządzenia tego typu przystosowane są jedynie do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Bezsporny jest brak tej informacji w decyzji organu II instancji oraz w odpowiedzi na skargę, jak również, że informacja ta uzupełniłaby argumenty zawarte w decyzji organu II instancji. Nie jest to jednak uchybienie na tyle istotne, aby mogło spowodować uchylenie decyzji w całości lub w części. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. W. Ł. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego, to jest decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/ ) / poprzez dokonanie pomiarów wagowych samochodu wagą, która w dniu pomiaru 29 października 2002 r. posiadała przekroczenie terminu legalizacji (legalizacja z 9 października 2001 r. ważność na okres roku); 2) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę na każdym etapie postępowania przeprowadzenia drugiego pomiaru ważenia samochodu dla sprawdzenia kontrolnego ciężaru nacisku na oś oraz niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów wraz z wyciągnięciem błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy pozostawieniu temu sądowi rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 20 czerwca 2007 r. W. Ł. w pełni podtrzymał zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzać z urzędu podstaw skargi kasacyjnej ani też ich domniemywać. Takie wyznaczenie granic postępowania kasacyjnego przesądza, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Pierwszą podstawą skargi kasacyjnej, wyliczoną w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Normy prawa materialnego to normy określające treść uprawnienia lub obowiązku, które w wyniku autorytatywnej konkretyzacji dokonanej przez organ administracji publicznej są podstawą do przyznania jednostce uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego w tym też kary administracyjnej. Wywiedziony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z 28 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/97 jest zatem w pełni nieuzasadniony. Powołana decyzja nie była podstawą do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Według art. 106 § 5 tej ustawy "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym zachodzi zasadnicza różnica uzasadniona przedmiotem tych postępowań. O ile bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o tyle w postępowaniu sądowym przedmiot tego postępowania został ograniczony do kontroli zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada otwartego systemu dowodów (art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przeprowadza się, na zasadach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowania dowodowego. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyjmuje otwartego systemu dowodów, dopuszcza tylko dowód z dokumentów i to tylko w razie gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut zatem naruszenia przepisów art. 106 § 3 i § 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. Wywodzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a takich poza postawionym zarzutem naruszenia art. 106 § 3 i § 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wywiedziono. W zakresie zarzutu co do dokonania pomiaru na wagach samochodowych, które utraciły legalizację, to należy wskazać, że jest nieusprawiedliwiony. W aktach sprawy są świadectwa legalizacji wagi z 9 października 2001 r., ważne do dnia 31 października 2003 r. i świadectwo legalizacji: przymiar wstęgowy stalowy – ruletka, ważne do dnia 31 grudnia 2004 r. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.