I OSK 1320/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2010 r. nr 992700/620/490/2010/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/10 oddalił skargę S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 28 maja 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), po rozpatrzeniu wniosku S. W. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci K. i J. W., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Ponadto renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ocena spełnienia powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Rozpoznając pod tym względem złożony wniosek Prezes ZUS stwierdził, że z dokumentacji rentowej wynika, iż w stosunku do ojca dzieci udokumentowano 16 lat 8 miesięcy i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 1 rok 5 miesięcy i 6 dni tych okresów. W latach 1994-1996, 1996-1997, 1991-2001 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z dniem 13 marca 2001 r. ojciec dzieci zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a w dniu 27 marca 2008 r. zmarł. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w zatrudnieniu nie orzeczono wobec T. W. całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Fakt, że w okresach przerw w ubezpieczeniu T.W. podejmował prace dorywcze, nie ma charakteru okoliczności od niego niezależnej. Ponadto organ zauważył, że wykazany dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że małoletnie dzieci pozostają bez niezbędnych środków do utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. W. wskazała m.in. na wysokie zajęcia egzekucyjne z jej wynagrodzenia z tytułu zadłużenia mieszkania oraz na fakt, iż jej zmarły mąż pracował przy stale pogarszającym się stanie zdrowia, a po utracie zatrudnienia nie mógł znaleźć legalnej pracy. Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 7 października 2010 r. nr (...)utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 maja 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż w związku z podnoszoną we wniosku okolicznością złego stanu zdrowia ojca dzieci, sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS celem ustalenia (zaocznie, po zgonie) daty powstania i stopnia jego niezdolności do pracy, lecz wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawczynię żądanej dokumentacji medycznej, nie było to możliwe. Prezes ZUS potwierdził, że przerwy w ubezpieczeniu zmarłego nie były niczym uzasadnione. Wskazał ponadto, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało dla celów pozarentowych i nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydawanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem i córką, tytułem wynagrodzenia otrzymuje średnie miesięczne wynagrodzenie w wysokości 2647,59 złotych brutto. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi zatem 882,53 złotych i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (od 1 marca 2010 r. 706,29 złotych). W ocenie organu, osiągany dochód pozwala na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. W. podniosła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, a przytoczone argumenty uzasadniające tę odmowę uznała za nieprawdziwe. Podała, że troje jej pełnoletnich dzieci, choć z nią nie mieszkają, spłacają zadłużenie ojca, zaś przedłożone przez nią zaświadczenie potwierdza, że dochód miesięczny na osobę jest niższy o 300 złotych na osobę. Orzeczeniem lekarzy biegłych sądowych uznano niezdolność do pracy jej męża od kwietnia 2005 r., to jest cztery lata, a nie jak przyjmuje to Prezes ZUS, siedem lat od jego ostatniego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poniesionych zarzutów, zauważył, że z załączonej do skargi dokumentacji medycznej dotyczącej zmarłego i opinii biegłych sądowych z dnia 13 grudnia 2008 r. wynika, że zmarły od wielu lat był alkoholikiem, lecz odmawiał leczenia. Nawet gwałtowne załamanie stanu zdrowia w 2007 r. nie skłoniło go do systematycznego leczenia odwykowego. Alkoholizm jednak nie może być w żadnym razie uznany za okoliczność szczególną. Fakt, że zmarły nadużywał alkoholu, niewątpliwie może wyjaśniać, dlaczego nie był w stanie utrzymać pracy przez okres dłuższy niż kilkumiesięczny, lecz nie stanowi dla tej sytuacji żadnego usprawiedliwienia. Zmarły nie wypracował też, wbrew przekonaniu skarżącej, prawa do wcześniejszej emerytury, nie wykazał nawet okresu ubezpieczenia, który uprawniałby go po uzyskaniu wieku emerytalnego, do emerytury niepełnej (20 lat dla mężczyzny). Odpowiedzialne stanowiska pracy zmarłego, na jakie powołuje się skarżąca, nie zmieniają faktu, że w zasadzie od wyczerpania w styczniu 1994 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zmarły świadczył pracę w bardzo krótkich okresach, maksymalnie kilkumiesięcznych. W ocenie biegłych sądowych mąż skarżącej mógł stać się niezdolny do pracy od kwietnia 2005 r., co jest pośrednio potwierdzone orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Trudno jednak uznać, że wydający orzeczenie zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności dysponował bogatszą dokumentacją niż przedłożona organowi; z takiej samej też korzystali biegli. Żadna pełniejsza dokumentacja nie istnieje, a zmarły - poza kilkoma epizodami związanymi z nagłym pogorszeniem stanu zdrowia po znacznym nadużyciu alkoholu - nie leczył się. Z załączonych przez skarżącą dokumentów wynika, że mąż jej w 2005 r. stał się niepełnosprawny w stopniu lekkim, z możliwością podejmowania zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Orzeczenie o niepełnosprawności nie ma zastosowania do celów rentowych, a ponadto trudno lekki stopień niepełnosprawności utożsamiać z całkowitą niezdolnością do pracy. W tej sytuacji organ, nawet biorąc posiłkowo pod uwagę orzeczenie o niepełnosprawności, nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że T. W. od 2005 r. był całkowicie niezdolny do pracy. Dodatkowo w 2005 r. od 4 lat pozostawał już poza wszelkim ubezpieczeniem, przy czym jego cała aktywność zawodowa po 1999 r. sprowadzała się do 13-dniowego zatrudnienia w 2001 r. Prezes ZUS badając dochody skarżącej, nie uwzględnił faktu, że część wynagrodzenia jest zajmowana przez komornika, gdyż stałe koszty obsługi zadłużenia są wydatkami rodziny, zaś Prezes ZUS w swych rozliczeniach dochodowych ma obowiązek kierować się kryterium dochodów, nie zaś wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji podkreślając, że do przyznania świadczenia powinny być spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. W świetle omawianego przepisu, podnoszony przez skarżącą zarzut braku możliwości podjęcia pracy przez męża z powodu złego stanu zdrowia nie może odnieść skutku, gdyż nie została orzeczona jego całkowita niezdolność do pracy. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi inwalidztwo w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości wykonywania pracy. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek ubezpieczonego. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. Zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS i nie ma możliwości uznania, że mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, dana osoba jest niezdolna do pracy. Zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy, jest całkowita niezdolność do pracy ubezpieczonego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). Zatem skarżąca nie może skutecznie powoływać się na załączoną do skargi opinię lekarską z dnia 13 grudnia 2008 r. dotyczącą zdolności do pracy T. W.. Opinia ta nie została przedstawiona organowi, pomimo wezwania o przedłożenie dokumentacji medycznej zmarłego męża i nie była przedmiotem jego oceny. Załączone natomiast do akt postępowania orzeczenie o stopniu niepełnosprawności T. W. z dnia 6 czerwca 2007 r. zaliczające go do lekkiego stopnia niepełnosprawności od kwietnia 2005 r., nie mogło być przyjęte, jak słusznie przyjmuje organ, za wiążące dla organu rentowego. Zresztą z orzeczenia tego wynika wskazanie do odpowiedniego zatrudnienia – praca lekka na otwartym rynku pracy. Słusznie organ podkreśla, iż w okresie wcześniejszym aktywność zawodowa ojca dzieci po 1999 r. sprowadzała się do 13-dniowego zatrudnienia w 2001 r. W ocenie Sądu, organ miał więc podstawy do uznania, że nie zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Nie występuje też przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Jakkolwiek wykazany miesięczny dochód przypadający na osobę w rodzinie w wysokości 882,53 złotych może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych małoletnich dzieci, jednakże nie można uznać, jak zasadnie stwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie pozwala on na zaspokojenie niezbędnych środków ich utrzymania. Okoliczność, że część wynagrodzenia jest zajmowana przez komornika, nie zmienia faktu, że organ w swych wyliczeniach dochodowych ma obowiązek kierować się kryterium dochodów, nie zaś wydatków. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, wniósł w imieniu S. W. adwokat ustanowiony z urzędu. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1896/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej Przechodząc do uzasadnienia skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę pełnomocnik wskazał na wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia w treści uzasadnienia wyroku stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ, poprzez wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie. Przyjęcie przez sąd stanu faktycznego, który organy ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wywodząc na tej podstawie brak szczególnych okoliczności, w wyniku których zmarły ojciec dzieci nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym, z czym skarżąca nie zgadza się. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny pełnomocnik wskazał, iż za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego - w tym zakresie przytoczono tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/2010. W ocenie pełnomocnika, przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, zmarły już od 2005 r. wymagał leczenia i był kilkakrotnie hospitalizowany. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego wynika, że zmarły został zakwalifikowany do lekkiego stopnia niepełnosprawności, lecz wymagał zapewnienia mu przez pracodawcę wyposażenia ortopedycznego lub innych środków pomocy. W tej sytuacji trudno więc przyjąć, że jego stan zdrowia nie ograniczał, ani nie utrudniał możliwości wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Skarżąca wskazywała również, że zmarły w okresie wykonywania obowiązków pracowniczych zatrudniony był w ruchu ciągłym, w szczególnych warunkach pracy, które miały wpływ na pogorszenie się jego stanu zdrowia, a w ostateczności mogły przyczynić się do jego śmierci, co nie zostało przez organ i Sąd wzięte pod uwagę, ani też dostatecznie wyjaśnione. Ciężka praca w warunkach niebezpiecznych dla zdrowia, zdaniem pełnomocnika skarżącej, powinna być uznana za okoliczność szczególną. Pozostawanie zaś bez pracy spowodowane było bardzo złą sytuacją panującą na rynku pracy. Ojciec dzieci podejmował próby znalezienia pracy i wykonywał prace dorywcze, nie był jednak w stanie znaleźć zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Fakt, iż imał się prac dorywczych świadczy jedynie, że nie unikał pracy, w tym pracy związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, a brak tej pracy spowodowany był trudną sytuacją ekonomiczną pracodawców w tym czasie (znaną sądowi z urzędu) oraz ogólnoludzkim problemem ze znalezieniem zatrudnienia człowiekowi, który ukończył już czterdziesty piąty rok życia schorowanemu, wymagającemu specjalistycznego wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne. Dlatego też nieprawdziwe jest stwierdzenie organu i Sądu, że zmarły był w stanie znaleźć zatrudnienie na otwartym rynku pracy, gdyż występowały tu obostrzenia w postaci zapewnienia mu przez przyszłego pracodawcę dodatkowych środków umożliwiających mu podjęcie i wykonywanie pracy. Jego konkurencyjność na rynku pracy była z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Powyższe nie zostało przez organ i sąd wzięte pod uwagę. Organ nie ustalił również, czy w okresach przerw w zatrudnieniu ojciec dzieci był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny, a jeśli tak, to czy otrzymywał jakiekolwiek propozycje pracy. Nadto śmierć, która jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym i niewątpliwie okolicznością niezależną od woli człowieka, uniemożliwiła wykonywanie pracy, a w konsekwencji wypracowanie okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. W ocenie pełnomocnika, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, wniosek skarżącej nie stanowił jedynie konsekwencji trudnej sytuacji materialnej i nie może być oceniany tylko w kategoriach świadczenia socjalnego, przyznawanego według potrzeb. Fakt wypracowania przez zmarłego prawie 17 lat pracy podważa twierdzenie, że wniosek miał zaspokoić jedynie socjalne potrzeby wnioskujących małoletnich dzieci skarżącej. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieprawidłowy podnoszą, że skarżąca posiada środki na utrzymanie małoletnich dzieci wskazując jedynie na dochody skarżącej. Powinny zostać wzięte pod uwagę kwoty przeznaczone przez skarżącą na utrzymanie dzieci, a nie dochody skarżącej. Osobami wnioskującymi o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku są bowiem dzieci zmarłego, nie zaś ich matka. Co więcej, skarżąca wskazuje, że wysokość jej dochodów została przez organy zawyżona o 300 złotych na osobę. Zdaniem pełnomocnika, organy orzekające w tej sprawie nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. W uzasadnieniu decyzji brak jest analizy potrzeb dzieci i czy te potrzeby są i mogą być przez skarżącą samodzielnie zaspokajane. Tego typu ustalenia powinny zostać poczynione w czasie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, bo właśnie takiemu celowi wywiad ten służy. Jeśli organ tego nie uczynił, to powinien zwrócić się do skarżącej o udokumentowanie jej twierdzeń. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie wydając kolejne decyzje każdorazowo naruszały przepis art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że zamiast dokonać wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie czyniły jedynie ogólne uwagi na temat zasad przyznawania świadczeń. W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie Sąd nie zbadał, czy organy prowadzące postępowanie wyjaśniające nie naruszyły przepisów prawa. Wskazane naruszenia przepisów procedury są istotne, bowiem gdyby przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w sposób pełny i prawidłowy prowadziłoby ono do wydania decyzji przyznającej dzieciom skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając na rozprawie wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił; przyjął bowiem, że skarga kasacyjna jest pozbawiona obligatoryjnych elementów wskazanych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, tj. nie wskazano, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono w całości, czy w części, brak przytoczenia podstaw kasacyjnych, jak również brak wniosku o uchylenie albo zmianę wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, co skutkuje tym, że jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe. Wobec tego, że skarga kasacyjna jednak czyni zadość wymaganiom art. 176 P.p.s.a. przepisanym dla tego środka zaskarżenia, celem zabezpieczenia praw procesowych reprezentowanej strony pełnomocnik winien złożyć wniosek o wznowienie, na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a., postępowania sądowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1320/11, jako że odrzucenie skargi kasacyjnej tym postanowieniem pozbawiło stronę możliwości działania. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.