I OSK 1324/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 126/05 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/60 126/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] – w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz C. na wniosek J. N., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego M. i J. małżonków N., położonego we wsi L.i gmina C.. W postanowieniu o wznowieniu postępowania, organ administracyjny powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. W toku postępowania wznowieniowego, pełnomocnik strony, tj. J. N. przedstawił kserokopie następujących dokumentów, które w rozumieniu strony miały walor określony w art. 145 § 1 pkt 5 kpa: - decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] o zwolnienie J. N. od spłaty należności za nabyte gospodarstwo rolne o powierzchni 9,51 ha, - pozwolenia z dnia 17 lipca 1973 r. na wykarczowanie drzew z działki nr 150, - zaświadczenia z dnia 14 kwietnia 1964 r., - pozwolenia z dnia 26 stycznia 1959 r. na wyrąb drzew. Ponadto strona powołała się na treść nakazu płatniczego z dnia 8 stycznia 1970 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz C. odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego M. i J. małżonków N. położonego we wsi L.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dokumenty, które strona przedłożyła w toku postępowania wznowieniowego, były organowi administracyjnemu znane w chwili wydania decyzji z dnia [...], gdyż organ wydający tę decyzję był w ich posiadaniu. Stąd też – w ocenie organu I instancji – niczego nowego do sprawy dokumenty te nie wniosły, a przez to nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza C. z dnia [...] Decyzja organu II instancji oparta została na treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do znaczenia dowodowego, przedłożonych przez pełnomocnika strony dokumentów. Organ II instancji stwierdził, że w świetle przedłożonych przez stronę dokumentów, nie można mówić o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. Dodatkowo Kolegium podniosło, że dokumenty, które przedłożyła strona pochodzą sprzed procesu scaleniowego przeprowadzonego w 1973 r., dlatego też nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przedłożonym przez stronę dokumentom organ II instancji przeciwstawił dokumenty, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...], tj. aktualny (na datę wydania decyzji) wypis z księgi wieczystej nieruchomości, wypis z ewidencji gruntów oraz ustalenia z lustracji gospodarstwa rolnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że istotną w sprawie okolicznością był proces scalania gruntów we wsi L., przeprowadzony w 1973 r. Jak wynika z treści decyzji, proces ten wpłynął w zasadniczy sposób na wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego J. i M.i małżonków N., gdyż – jak podają organy obu instancji – powierzchnia tego gospodarstwa z 9,51 ha przybrała powierzchnię 7,91 ha. Danych tych jednak - zdaniem Sądu - na obecnym etapie postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie można w żaden sposób zweryfikować. W aktach nie ma istotnego dla sprawy dokumentu, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zielonej Górze o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, na którą w uzasadnieniu decyzji powołuje się organ II instancji. Sąd zauważył, że ocena przedłożonych przez stronę dokumentów w zasadniczym zakresie dokonywana była przez pryzmat przeprowadzonego w 1973 r. procesu scalenia gruntów. Wprawdzie dokumentami, na których opierała się przedmiotowa decyzja z dnia 17 lipca 1977 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę były m.in. wypis z księgi wieczystej nieruchomości, wypis z rejestru gruntów oraz protokół z lustracji gospodarstwa, jednakże nie należy zapominać, że dokumenty te odzwierciedlały stan gospodarstwa (a w szczególności jego powierzchnię) aktualny na datę przekazania gospodarstwa, natomiast strona w postępowaniu administracyjnym próbuje dowieźć, że powierzchnia przekazanego gospodarstwa była "zaniżona". Dlatego też, zdaniem Sądu istotne są w sprawie dokumenty poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...], odzwierciedlające zmiany w wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego. Sąd stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, co stanowi naruszenie art. 77 kpa. W ocenie Sądu, skoro organ administracyjny posiadał wiedzę o dokumentach związanych z procesem scalania gruntów, a dokumenty te miały istotne znaczenie dla sprawy, to dokumenty te winny być włączone do zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi opierać się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym zebranym przez organ, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które na podstawie art. 76 § 1 kpa mają szczególną moc dowodową. Sąd zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Z. z dnia [...], w którym notariusz powołuje się na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów we wsi L. Dokument ten korzysta z waloru, o którym mowa w art. 76 § 1 i § 2 kpa, jednakże nie wskazuje, które konkretnie działki zostały przydzielone J. N. w zamian za działki, których go pozbawiono w wyniku scalenia gruntów. Wyjaśnienie tej okoliczności jest zdaniem Sądu konieczne dla oceny, czy dokumenty przedłożone przez stronę mają cechy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, bo "w aktach nie ma istotnego dla sprawy dokumentu, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, na którą w uzasadnieniu decyzji powołuje się organ II instancji", przez co organy orzekające, zdaniem Sądu, naruszyły zasady postępowania administracyjnego ustanowione w art. 77 § 1 i art. 80 kpa i co w konsekwencji spowodowało, że Sąd uwzględnił skargę, 2) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych co do braku w aktach niniejszej sprawy dokumentów związanych z procesem scalenia gruntów, a w szczególności wymienionej w pkt 1 decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. – co znalazło wyraz w części uzasadnienia obejmującej rozważania Sądu – podczas gdy dokument ten, tj. decyzja Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. gminy C. powiatu Z., znajduje się w aktach przekazanych Sądowi, oznaczonych na k. 194 i 195 (kserokopia). Powołując się na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zakwestionowało potrzebę uzupełnienia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżące Kolegium wskazało, że wbrew ustaleniom Sądu, do akt włączona została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L. Strona skarżąca podniosła również, że z uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika, o jakie inne dowody z procesu scalenia należy uzupełnić materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna przywołuje w swej podstawie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. Oceniając tak sformułowane zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż są one w całości uzasadnione. Trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Pssa, zgodnie z którym Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdza inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba przypomnieć, że przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 77 § 1 kpa. W przekonaniu Sądu I instancji, dla oceny wniosku skarżącej o uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa ostatecznej decyzji w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego rodziców skarżącej, istotne znaczenie mają dokumenty z przeprowadzonego w 1973 r. procesu scaleniowego, w tym przede wszystkim decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. gminy C., której brak jest w aktach sprawy. Ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić, ponieważ w załączonych do sprawy aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na k.194 znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów we wsi L. Ponadto - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla oceny czy istnieją podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 kpa uzasadniające uchylenie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego M. i J. N., nie mają znaczenia decyzje wydane w 1973 r., a związane z przeprowadzonym we wsi L. procesem scaleniowym. Rzeczą Sądu w procesie kontroli zaskarżonej decyzji powinna być ocena jej zgodności z prawem, przy czym zakres tej oceny określa przedmiot rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozstrzygały wyłącznie o tym, czy wskazane przez J. N. nowe dowody, które istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za rentę, nie były znane organowi, który wydał decyzję. Odmowa uchylenia ostatecznej decyzji w tym przedmiocie została przez organy uzasadniona tym, że przedłożone przez J. N. kserokopie dokumentów, nie mają waloru dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie są bowiem istotnymi i nieznanymi organowi w chwili podejmowania decyzji. Weryfikacja przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji publicznej możliwa była na podstawie dokumentów złożonych w aktach administracyjnych. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przeprowadzony w 1973 r. proces scaleniowy we wsi L niewątpliwie wpłynął na wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego małżonków M. i J. N. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego, a której uchylenia domagała się skarżąca, została podjęta po upływie kilku lat po zakończeniu procesu scaleniowego, a w chwili jej podejmowania, przejmowane przez Państwo w zamian za rentę gospodarstwo rolne miało powierzchnię 7,91 ha, co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz z rejestru gruntów. Taka też powierzchnia gospodarstwa ujęta została w kwestionowanej decyzji z dnia 19 lipca 1977 r. Mając na uwadze powyższe, należy w całości zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym rozpoznać merytorycznie sprawę, a uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji organu I instancji narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozważy ponownie czy dokonana w zaskarżonej decyzji odmowa uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie narusza powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie z mocy art. 207 § 2 ww. ustawy odstąpił od obciążenia J. N. kosztami postępowania kasacyjnego, uwzględniając sytuację materialną, w jakiej się znajduje.