I OSK 1337/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 152/12 odrzucające skargę M. W. na postanowienie Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o zwrot opłaty za karty pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 152/12 odrzucił skargę M. W. na postanowienie Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu WSA w Poznaniu stwierdził, że M. W. zaskarżył postanowienie Starosty Grodziskiego z dnia [...] października 2011 r. Od tego postanowienia organu I instancji, mimo prawidłowego pouczenia, strona nie złożyła zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w trybie art. 141 w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi nie wyczerpał on przysługujących mu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Dlatego skarga M. W. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1/ art. 52 § 1 – 3 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym stronie służyły przed organem właściwym w sprawie środki zaskarżenia, których strona w opinii Sądu nie wyczerpała; 2/ art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny wskazywał na uchybienia, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie – polegające na wydaniu przez Starostę Grodziskiego postanowienia w sprawie, w której czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja czy postanowienie - nakazywały Sądowi I instancji zastosowanie wobec kontrolowanego aktu właściwego środka określonego w ustawie i stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Grodziskiego w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mając na uwadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi zostało wydane wbrew wiążącej mocy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 3/07. W uzasadnieniu wymienionej uchwały NSA wskazano, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała prawny obowiązek uiszczenia określonej opłaty. Nieuprawnione i niezasadne pominięcie uchwały NSA skutkowało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji, mimo wskazania w tej uchwale, że właściwą drogą do wzruszenia aktu w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty jest skarga do sądu administracyjnego, co wyklucza dopuszczalność wniesienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji winien, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, stwierdzić nieważność kwestionowanego postanowienia Starosty Grodziskiego. Organ administracyjny na skutek żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu wydał bowiem postanowienie, mimo że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl obowiązujących przepisów, orzecznictwa oraz zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu Starosta Grodziski winien ustosunkować się do żądania strony pismem, stanowiącym inną prawną formę działania administracji, które nie byłoby postanowieniem ani decyzją, a więc nie byłoby stricte indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym. Właściwe w takich sprawach są jedynie inne prawne formy działania administracji, ponieważ w przeciwnym wypadku dochodzi do wydania decyzji lub postanowienia bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Grodziski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po upływie prawie dwóch lat od wydania wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca wprowadził nowe przepisy regulujące kwestie opłat publiczno- prawnych. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła bowiem w życie nowa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która wyraźnie wskazuje, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno- prawnym. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2012 r. strona skarżąca rozszerzyła uzasadnienie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przypomnieć przede wszystkim należy, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej doń skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do § 2 art. 52 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego – w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. określa związek między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są decyzje administracyjne i określone postanowienia, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w postanowieniach art. 52 § 2 P.p.s.a. w którym zostało wyjaśnione, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem omawianego warunku. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie przewidzianego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skarg wnoszonych między innymi na akty i czynności, przewidziane w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Dopuszczalność takich skarg zależy bowiem od zachowania innego trybu, a mianowicie uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co jednoznacznie wynika z art. 52 § 3 P.p.s.a. Zarzut złamania zaskarżonym postanowieniem ostatnio powołanego przepisu jest całkowicie chybiony. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy dana ustawa nie przewiduje w ogóle środków zaskarżenia, tzn. gdy administracja może podejmować czynności lub akty poza procedurami uregulowanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej czy też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest to więc sytuacja odmienna od przewidzianej w art. 52 § 2 P.p.s.a., w której stronie wprawdzie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, ale która ma miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym, przewidującym co do zasady omawiane środki zaskarżenia. Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Poznaniu- czego zdaje się nie dostrzegł autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej - było postanowienie z dnia [...] października 2011 r. nr [..], wydane na podstawie art. 61 a ustawy k.p.a., a dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadpłaty części opłaty za kartę pojazdu, nie zaś akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Oczywistym zatem jest, że w sprawie tej przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. nie miał i nie mógł mieć w ogóle zastosowania. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2011 r. zostało wydane przez Starostę Grodziskiego, a zatem przez organ działający w I instancji. Na takie postanowienia stronie, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., przysługuje zażalenie. Kwestionowane postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o prawie, terminie i trybie złożenia od niego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że strona zamierzając zwalczać stanowisko Starosty Grodziskiego w przedmiocie odmowy wszczęcia w jej sprawie postępowania administracyjnego powinna skorzystać z takich uprawnień i dopiero po właściwym wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym mogła wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie zatem stwierdził, że skoro strona nie wyczerpała przysługującego jej przed właściwym organem administracji publicznej środka zaskarżenia, to jej skarga wniesiona na postanowienie organu I instancji podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania sformułowanych przez nią zarzutów merytorycznych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca bowiem skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 P.p.s.a., czyli także gdy została ona złożona bez zachowania między innymi wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Z uwagi na wskazane okoliczności za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia nie tylko art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a, ale też art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona powinna w pierwszej kolejności realizować uprawnienia przysługujące jej na gruncie postępowania administracyjnego. Jeżeli zaniechała takich czynności procesowych, to zgłaszane przez nią zastrzeżenia co do legalności zaskarżonego działania organu I instancji nie mają najmniejszego znaczenia i są nieskuteczne. Omówione przepisy wykluczają możliwość badania takich zarzutów, ponieważ jednoznacznie wynika z nich, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należy wyczerpać środki zaskarżenia, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, a taka sytuacja bezspornie w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.