I OSK 1351/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 132/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 132/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 grudnia 2007 r. A. F. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Limanowej jako osoba bezrobotna. Starosta Limanowski decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o uznaniu wyżej wymienionego z dniem 12 grudnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia 20 grudnia 2007 r. do dnia 19 grudnia 2008 r. w wysokości 646 zł miesięcznie. Wojewoda Małopolski decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania A. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Starosta Limanowski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] orzekł o utracie przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 grudnia 2007 r. oraz uznał, że zasiłek dla bezrobotnych za okres od 20 grudnia 2007r. do 31 stycznia 2008 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w uzasadnieniu wskazując, że z informacji Inspektoratu ZUS w Limanowej wynika, iż A. F. od dnia 1 grudnia 2007 r. przyznano rentę. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Starosta Limanowski kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] pozbawił A. F. statusu osoby bezrobotnej oraz wynikających z tego statusu uprawnień z dniem 12 grudnia 2007 r. Natomiast Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania bezrobotnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 952/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Małopolski - jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych wobec A. F. – winien z urzędu, w sytuacji uzyskania informacji z ZUS w Limanowej o przyznaniu skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy, wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Limanowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., przy czym ustaleniu podlegać musi, czy podstawą wznowienia postępowania będzie przepis art. 145 § 1 pkt 5, czy też art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda Małopolski uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], a nadto orzekł o pozbawieniu A. F. statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla bezrobotnych od 12 grudnia 2007 r. z powodu przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz o uznaniu za osobę bezrobotną od 1 grudnia 2008 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od 1 grudnia 2008 r. do 19 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podał, że do PUP w Limanowej w dniu 7 lutego 2008 r. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 lutego 2008 r. informujące o przyznaniu stronie od 1 grudnia 2007 r. renty z tytułu niezdolności do pracy. Mając na względzie wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2010 r. zostało wznowione postępowanie w przedmiocie uznania jej z dniem 12 grudnia 2007 r. za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m. in. do renty z tytułu niezdolności do pracy, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wydana przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżona decyzja stanowiła wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 952/08. Organ stwierdził, iż Wojewoda Małopolski prawidłowo uchylił zarówno własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku za okres, za który została przyznana odwołującemu renta z tytułu niezdolności do pracy. Zasiłek w związku z tym był należny od 1 grudnia 2008 r. do 19 grudnia 2008 r., gdyż renta została przyznana od 1 grudnia 2007 r. do 30 listopada 2008 r., jak wynika z pisma ZUS w Limanowej z dnia 27 marca 2008 r. Minister wskazał ponadto, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych za okres od 20 grudnia 2007 r. od dnia 31 stycznia 2008 r., został potraktowany jako świadczenie wypłacone w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się natomiast do argumentu strony dotyczącego wydawania rozstrzygnięć na podstawie pism ZUS, a nie decyzji, stwierdził, że w pismach tych podane informacje oparte były na decyzjach. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. F. wskazał, że Wojewoda Małopolski bezprawnie uchylił prawomocną decyzję PUP w Limanowej z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz własną z dnia [...] lutego 2008 r., zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej bezpodstawnie podzielił to stanowisko, pozbawiając go prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 952/08, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. o pozbawieniu A. F. statusu osoby bezrobotnej oraz wynikających z tego statusu uprawnień z dniem 12 grudnia 2007 r., wobec przyznania bezrobotnemu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 grudnia 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Sąd w uzasadnieniu wskazał na wystąpienie w sprawie przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 ewentualnie pkt 8 k.p.a., będącej podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających status osoby bezrobotnej od 12 grudnia 2007 r. i prawo do zasiłku od 19 grudnia 2007 r. Skutkiem powyższego wyroku było bowiem pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Starosty Limanowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od 12 grudnia 2007 r., a prawa do zasiłku od 20 grudnia 2007 r. do 19 grudnia 2008 r., pomimo przyznania mu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od 1 grudnia 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Natomiast stosownie do treści art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m. in. do renty z tytułu niezdolności do pracy, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. Z powyższego, w ocenie WSA, wynika zatem, iż nie jest dopuszczalne jednoczesne posiadanie statusu osoby bezrobotnej i pobieranie zasiłku dla bezrobotnych oraz pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną daje tryb wznowieniowy, uregulowany w k.p.a. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Taką nową okolicznością faktyczną, istotną dla sprawy, jest okoliczność przyznania skarżącemu, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 grudnia 2007 r. do 30 listopada 2008 r., o której Wojewoda Małopolski, wydający decyzję w dniu [...] lutego 2008 r., nie wiedział. Zasadnie zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od 12 grudnia 2007 r. i prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 20 grudnia 2007 r. do 19 grudnia 2008 r., uchylił ostateczną decyzję i decyzję poprzedzającą oraz rozstrzygnął sprawą co do istoty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze z dnia 2 grudnia 2010 r., skierowanej przez A. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na pismach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Limanowej, z pominięciem dowodu z decyzji o przyznaniu prawa do renty; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, polegającego na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku znalazło się jedynie powtórzenie argumentacji prezentowanej przez organ oraz lakoniczne stwierdzenie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bez jakiejkolwiek próby oceny zarzutów. W kolejnych pismach skarżący poddawał w wątpliwość istnienie decyzji powołanej w pismach ZUS, twierdząc że nie jest znana mu jego treść. Mimo tego żaden z organów nie zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Limanowej o wydanie odpisu decyzji o przyznaniu A. F. renty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Za uzasadniony należy uznać przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd ma obowiązek ustosunkowania się do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, wskazać obowiązujące przepisy prawa, dokonać oceny ich znaczenia dla sprawy i ocenić czy zostały prawidłowo zastosowane. W uzasadnieniu Sąd powinien również odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów podniesionych w skardze, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący w skardze, jak również w postępowaniu przed organami kwestionował istnienie powołanej w pismach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Limanowej, decyzji o przyznaniu renty, twierdząc że nie jest znana mu jego treść. W tej sytuacji Sąd I instancji powinien odnieść się do tej kwestii i wszechstronnie zbadać, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, fakt istnienia decyzji o przyznaniu renty. Samo powołanie się na treść pisma organu informującego o wydaniu decyzji, w sytuacji gdy strona ten fakt kwestionuje jest niewystarczające. Pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest dowodem, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca skarżącemu rentę. Tym samym zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. jest uprawniony. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w wyroku z dnia 9 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 952/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawarł wytyczne, co do dalszego postępowania i wskazaniami tymi Sąd był związany. Jednakże w wyroku tym odniesiono się jedynie do trybu postępowania przed organem administracyjnym. Wyjaśniono przy tym, że decyzja o pozbawieniu A. F. statusu osoby bezrobotnej i wynikających z tego statusu uprawnień powinna zostać poprzedzona decyzją o uchyleniu decyzji Starosty Limanowskiego z [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r. w trybie wznowienia postępowania. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że nie tylko organy administracji, ale także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia została prawomocnie rozstrzygnięta. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2010 r. rozstrzygał kwestie proceduralne. W wyroku tym stwierdzono jedynie, że wydanie przez orzekające w sprawie organy decyzji pozbawiającej A. F. statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych wstecz – bez zachowania trybu wznowienia postępowania – stanowi naruszenie przepisów postępowania. Orzeczenie sądu w tym zakresie związało organy administracji, które rozpoznały sprawę w dwóch instancjach we wskazanym w wyroku trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę zwróci się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Nowym Sączu Inspektorat w Limanowej o nadesłanie ostatecznej decyzji przyznającej A. F. rentę. Dopiero tak skompletowane akta sprawy umożliwią Sądowi zbadanie sprawy w jej całokształcie, co pozwoli na ocenę zasadności wniesionej skargi na decyzję organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.