I OSK 1370/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Gd 790/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2008r. [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 790/08 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy Skórcz przyznał skarżącej A. B. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł na czerwiec i lipiec 2008 r., po ustaleniu na podstawie akt sprawy dochodów rodziny skarżącej w wysokości [...] zł, jednocześnie wskazując, iż niska kwota zasiłku jest uzasadniona brakiem środków finansowych na realizację ustawowych zadań z zakresu pomocy społecznej. Skarżąca od decyzji Wójta wniosła odwołanie, podnosząc, iż przyznane świadczenie jest za niskie a ponadto twierdzenie o braku środków na przyznanie jej wyższego świadczenia nie jest należycie uzasadnione. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] września 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i przedstawiając zasady przyznawania zasiłku okresowego, w tym odnosząc je do ustalonej sytuacji rodziny skarżącej (kryterium dochodowe rodziny skarżącej [...] zł i jej dochód [...] zł), wskazało, że przyznany zasiłek okresowy w wysokości [...] zł mieści się w granicach przewidzianych przez prawo. Zdaniem SKO, Ośrodek Pomocy Społecznej w S., nie uchyla się od udzielania skarżącej pomocy, lecz ogranicza ją stosownie do swych możliwości i potrzeb osób ubiegających się o pomoc, o czym świadczy chociażby wcześniej przyznana skarżącej pomoc tj. zasiłki celowe w wysokości [...] zł w styczniu 2008 r. i [...] zł w czerwcu 2008 r. oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł w styczniu i lutym 2008 r. Ponadto organ wskazał, iż pomoc społeczna ma umożliwiać przezwyciężenie chwilowych trudności, a nie zaspakajać wszelkie potrzeby i skarżąca winna np. podjąć wszelkie kroki w celu wyegzekwowania zasądzonych wyrokiem alimentów na dziecko. W skardze na powyższą decyzję zarzucono, że odwołanie nie zostało właściwie rozpoznane a uzasadnienie decyzji opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach, bez podania konkretnych faktów dotyczących ilości posiadanych środków i sposobu ich rozdysponowania. Natomiast twierdzenie, iż Ośrodek Pomocy Społecznej nie uchyla się od przyznania jej pomocy nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy o czym świadczą opóźnienia w przyznaniu i odbiorze świadczeń. Skarżąca podniosła również, że nie ma możliwości wyegzekwowania zasądzonych alimentów jak również utrzymania się ze świadczeń, które otrzymuje z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku trafnie przyjęło, że kwota zasiłku okresowego przyznana skarżącej mieści się w granicach określonych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), w szczególności w art. 38 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 tej ustawy, i choć jest najniższa z możliwych, to SKO wyjaśniło, dlaczego w okolicznościach sprawy przyznanie takiego świadczenia nie narusza prawa. Organ administracji publicznej działał w granicach uznania, czyli w granicach, w których prawo pozwala dokonać mu wyboru co do rozstrzygnięcia i wybór ten nie był dowolny, bowiem wynikał z tego, iż skarżąca otrzymywała już pomoc. Jeżeli chodzi o zarzut skarżącej, iż powołując się na możliwości pomocy społecznej, które jakoby stoją na przeszkodzie przyznaniu skarżącej wyższego świadczenia, nie przedstawiono szczegółowego rozliczenia posiadanych i rozdysponowanych środków, Wojewódzki Sąd wskazał, że taka informacja byłaby tylko pozorem uzasadnienia, ponieważ nie jest możliwe przedstawienie przekonującego wyliczenia w sytuacji, kiedy liczba osób korzystających z pomocy społecznej jest zmienna i kiedy nie są znane warunki egzystencji wszystkich osób potrzebujących pomocy a skarżącej jest udzielana pomoc. Ponadto zauważono, że pomoc społeczna nie zamyka się w jednej formie zasiłku okresowego, który w wysokości [...] zł z pewnością nie zaspokoi wszystkich potrzeb, bowiem nie jest to jego funkcja. Na zaspokojenie podstawowych potrzeb może być przyznana rodzinie skarżącej pomoc w formie przewidzianej w art. 48 ustawy o pomocy społecznej, czyli przez dostarczenie tymczasowego schronienia, bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku, a także jednego gorącego posiłku dziennie. Niska kwota zasiłku została przyznana na okres dwóch miesięcy, co pozwoli po jego zakończeniu na ponowną ocenę możliwości i ewentualne przyznanie świadczenia w wyższej wysokości. Od powyższego wyroku złożono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną, która oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 106 § 3, 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 217, 232 k.p.c. w związku z oddaleniem skargi, bez uprzedniego przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Na podstawie, art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w świetle obowiązków gminy wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 2 i pkt 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dotyczących sporządzania bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej oraz sporządzania i przekazywania przez gminę właściwemu wojewodzie sprawozdania, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Gdańsku. Powoływanie się przez stronę przeciwną na brak środków przy jednoczesnym niewykazaniu dowodu na tę okoliczność nie zasługuje na uwzględnienie. Taki sposób dysponowania środkami publicznymi jest sprzeczny z ideą pomocy społecznej oraz jej funkcją zakładającą zaspokojenie potrzeb członków gminy w zależności od ich sytuacji materialnej a nie od terminu złożenia wniosku. Skarżąca uważa, iż spełnia wszystkie kryteria do wypłacenia jej pełnej kwoty zasiłku tj. [...] zł przy kryterium dochodowym [...] zł dla jej rodziny pomniejszonym o podatek dochodowy tj. [...] zł. Ponadto zarzucono, iż Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu na okoliczność braku środków finansowych, którego dopuszczenie mogło wyjaśnić istotne wątpliwości i mogło doprowadzić do przyznania większej kwoty świadczenia. Zaakceptowanie przez Sąd twierdzeń strony przeciwnej przy nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność stanowi naruszenie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Oznacza to, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany, uzupełniania czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i jest zobligowany odnieść się do jej zarzutów tak jak zostaną one sformułowane. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z podniesionymi zarzutami. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz art. 217 i art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na oddaleniu skargi bez uprzedniego przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o czym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., ma jedynie charakter uzupełniający, bowiem zgodnie z jego treścią Sąd może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zaś o istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy kluczowe dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione i są sporne. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Czyli dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki byłby oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, gdyż przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zatem również należy stwierdzić, iż unormowanie przewidziane w art. 106 § 5 P.p.s.a., a dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do postępowania dowodowego z art. 106 § 3 w/w ustawy, powinno być raczej stosowane wyjątkowo. Odpowiednie stosowanie przepisów nie jest więc czynnością o jednolitym charakterze i albo pozwala na stosowanie ich wprost, albo na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Z przedmiotowych akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżąca nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu, a Sąd z urzędu, o czym była mowa wyżej, może go przeprowadzić tylko wtedy, jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Sąd w niniejszej sprawie tych wątpliwości nie miał, bowiem stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek dowodu. Samo stwierdzenie, iż organ powinien wykazać się stosownymi dowodami w przedmiocie braku środków nie jest równoznaczne z żądaniem przeprowadzenia dowodu. Ponadto należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się do postawionego zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu na okoliczność wykazania przez stronę przeciwną braku dostatecznych środków i sposobu ich rozdysponowania mówiąc, iż informacja dotycząca szczegółów rozliczenia posiadanych i rozdysponowanych środków byłaby tylko pozorem uzasadnienia, ponieważ nie jest możliwe przedstawienie przekonującego wyliczenia w sytuacji, kiedy liczba osób korzystających z pomocy społecznej jest zmienna i kiedy nie są znane warunki egzystencji wszystkich osób a skarżącej jest udzielana pomoc. Dodatkowo brak zarzutu kasacyjnego w tej materii czyni niemożliwym odniesienie się do niego. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca spełniła kryterium dochodowe do przyznania zasiłku okresowego - jest to okoliczność bezsporna. Również kwota zasiłku okresowego mieści się w granicach prawa tj. art. 38 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), będący jego podstawą. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja o zasiłku okresowym ma charakter uznaniowy, bowiem, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, które niejednokrotnie jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zabezpieczyć wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, tym bardziej, że forma pomocy społecznej może być udzielana w różnej postaci, czego skarżąca doświadczyła poprzez przyznanie zasiłku celowego. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w sentencji wyroku.