I OSK 1371/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 975/10 odrzucającego skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej postanawia postanawia: oddalić skargę kasacyjną W dniu 21 kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęła skarga L. Z. na decyzję tego Kolegium z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, wskazując, że skarga została złożona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, przewidzianego do jej wniesienia. Organ zwrócił uwagę, że przesyłkę zawierającą zaskarżoną decyzję uznano za doręczoną w trybie zastępczym w dniu 26 października 2009 r., zaś skarga została złożona w dniu 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 975/10 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wniosek organu o odrzucenie skargi zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów, aniżeli powołane w odpowiedzi na skargę. Sąd podniósł, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowi warunek jej dopuszczalności i obok warunków formalnych skargi podlega ocenie Sądu już na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Badanie zachowania terminu do wniesienia skargi jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja administracyjna została prawidłowo doręczona, a co za tym idzie wprowadzona do obrotu prawnego. Doręczenie stronie decyzji otwiera bowiem bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podał, że stosownie do treści art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Sąd wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję była nieprawidłowo awizowana, dlatego też w ocenie Sądu nie można przyjąć, że do doręczenia zaskarżonej decyzji doszło w trybie zastępczym. Zestawienie daty pierwszego awiza – 12 października 2009 r. (adnotacja urzędu pocztowego na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję) z datą drugiego awiza – 19 października 2009 r. (adnotacja urzędu pocztowego na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję), wskazuje, że drugie awizo, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z art. 44 § 3 k.p.a. Świadczy to, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, a tym samym wprowadzona do obrotu prawnego, nie został więc otwarty termin do wniesienia skargi. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając w całości powyższe postanowienie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, nie została wprowadzona do obrotu prawnego, nie został otwarty termin do wniesienia skargi i skarga jako przedwczesna podlega odrzuceniu; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru zaskarżonej decyzji przez skarżącego było "przedwczesne" oraz że w związku z tym zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona – co skutkowało odrzuceniem skargi; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie faktu doręczenia skarżonej decyzji organowi I instancji, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zaskarżona decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w zaskarżonym wyroku (winno być postanowieniu) Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał drugie awizo za "przedwczesne", tj. którego dnia i dlaczego awizo to powinno nastąpić. Sąd stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, nie wyjaśniając, czy chodzi tu tylko o doręczenie decyzji skarżącemu, czy również organowi. Sąd nie przedstawił żadnego uzasadnienia prawnego stanowiska, iż niedoręczenie decyzji prawidłowo jest równoznaczne z niewprowadzeniem tej decyzji do obrotu prawnego – przy tym Sąd nie odniósł się również do faktycznego otrzymania decyzji przez skarżącego. W uzasadnieniu wyroku brak jest również przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej ustalenia przez Sąd "otwarcia terminu do wniesienia skargi". Zdaniem Kolegium zgodnie z procedurą określoną w art. 44 § 3 k.p.a. siedmiodniowy termin odbioru awizowanej przesyłki winien być liczony od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, nie zaś od dnia następującego po dniu pierwszego zawiadomienia, bowiem w tym zakresie nie znajduje zastosowania przepis art. 57 § 1 k.p.a., gdyż ustawodawca wyłączył zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do awizowania przesyłki, nakazując uwzględnienie dnia pierwszego zawiadomienia przy obliczaniu siedmiodniowego terminu odbioru przesyłki. Podstawowym wymogiem skuteczności doręczenia zastępczego jest zachowanie czternastodniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej, który to termin niewątpliwie został w niniejszej sprawie dochowany. Kolegium podkreśliło, że Sąd I instancji pominął fakt, iż skarga została wniesiona przez skarżącego, który w żaden sposób nie kwestionował, że decyzja do niego dotarła. Skarżący sformułował zarzuty odnosząc się bezpośrednio do treści decyzji. Ponadto podniosło, że zaskarżona decyzja została doręczona Burmistrzowi Miasta T. Niezależnie zatem od oceny prawidłowości i skuteczności doręczenia decyzji skarżącemu, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Organ I instancji – choć nie jest stroną postępowania – pozostaje adresatem decyzji, co więcej z decyzji administracyjnej wynikają dla organu określone skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji należy uznać za właściwe, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. Z. jako przedwczesną podnosząc, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję była nieprawidłowo awizowana (drugie awizo było przedwczesne), a tym samym nie można było przyjąć, że doszło do doręczenia w trybie zastępczym. W ocenie Sądu decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a więc nie został otwarty termin do wniesienia skargi. Okoliczności sprawy w powyższym zakresie pozostają bezsporne, po raz pierwszy przesyłkę adresowaną do L. Z. i zawierającą zaskarżoną decyzję awizowano w dniu 12 października 2009 r., po raz drugi – dnia 19 października 2009 r., zwrot do nadawcy nastąpił natomiast w dniu 27 października 2009 r. Sporną natomiast pozostaje ocena, czy w zaistniałym przypadku spełnione zostały przesłanki, by można było uznać, że pismo doręczono w trybie zastępczym. W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zagadnienie doręczenia zastępczego, aby doręczenie to mogło zostać uznane za skuteczne musi być spełniony podstawowy warunek pozostawania pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie niewątpliwie dochowano powyższego warunku, skoro przesyłkę awizowaną w dniu 12 października 2009 r. zwrócono do nadawcy w dniu 27 października 2009r. Wprawdzie istotnie, jak stwierdził Sąd I instancji, powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostało o jeden dzień wcześniej, to jednak wobec tego, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło w sprawie niniejszej pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 762/08, Lex 493685). Wobec powyższego, chociaż nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym, a tym samym nie został otwarty termin do wniesienia skargi, to uznać należało, że skoro skarga wniesiona została dopiero w dniu 21 kwietnia 2010 r., to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż niewątpliwie nie został dochowany trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 tej ustawy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż siedmiodniowy termin odbioru awizowanej przesyłki winien być liczony od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, nie zaś od dnia następującego po dniu pierwszego zawiadomienia, należy stwierdzić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest dostatecznych podstaw, by można było przyjąć, że w art. 44 § 2 k.p.a., ustanowiony został wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 57 § 1 k.p.a. Termin ten należy liczyć zgodnie z cyt. przepisem, a więc nieuwzględniając dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010). Na marginesie zauważyć należy, że wobec stwierdzenia, iż wystąpiły w sprawie przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej po terminie, a więc jej odrzucenie było zasadne, winno natomiast nastąpić z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu, zbędne były rozważania co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, m.in. związanego z faktem doręczenia skarżonej decyzji organowi pierwszej instancji. W zaistniałej bowiem sytuacji, gdy uznana została prawidłowość doręczenia zastępczego zaskarżonej decyzji L. Z. i w konsekwencji przyjęto, że skargę złożono po terminie, okoliczności te pozostały poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chociaż słusznie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 44 k.p.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jednakże uchybienia te nie miały ostatecznie wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż prawidłowo odrzucono skargę kasacyjną. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.