I OSK 1375/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2056/20, w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi, na postanowienie Ministra Finansów, z dnia 16 lipca 2020 r. nr PR3.6400.58.2017.ZAR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Łodzi na postanowienie Ministra Finansów z 16 lipca 2020 r., nr PR3.6400.58.2017.ZAR, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2056/20, uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi dopuszczalną i legalną formę procesowego ustosunkowania się Organu do żądania Prezydenta Miasta Łodzi, z uwagi na brak podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia wniosku co do istoty; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym zrównaniu (utożsamieniu terminologicznym) odszkodowania za przejęcie praw do nieruchomości (rekompensatę z tytułu utraty praw do nieruchomości) z odszkodowaniem dla uprawnionego z tytułu weksla zabezpieczonego na nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja Ministra Finansów, stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa praw do nieruchomości może być wydana pomimo bezspornych ustaleń, że przyznane odszkodowanie dotyczyło jedynie weksla zabezpieczonego na nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, w zakresie związania strony polskiej ustaleniami amerykańskiej komisji odszkodowawczej, nie może mieć charakteru rozszerzającego co do przedmiotu rekompensaty, tj. za co faktycznie zostało przyznane odszkodowanie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że deklaratoryjny charakter decyzji Organu oraz interes prawny Skarbu Państwa w zakresie potencjalnego objęcia nieruchomości układem indemnizacyjnym, determinuje obowiązek prowadzenia postępowania nawet wówczas, gdy już na wstępnym etapie oceny wniosku o wszczęcie postępowania można stwierdzić jego oczywistą uprzednią bezprzedmiotowość, mając na względzie zestawienie treści wniosku (przejście prawa własności nieruchomości) oraz tytułu przyznania odszkodowania przez zagraniczny organ odszkodowawczy (zabezpieczenie weksla na nieruchomości), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów uniemożliwia w takiej sytuacji prowadzenie postępowania w fazie merytorycznej (co do istoty). Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Natomiast w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi, poprzez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że związanie strony polskiej ustaleniami amerykańskiej komisji odszkodowawczej musi mieć charakter ścisły, co oznacza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że jeżeli amerykańska komisja odszkodowawcza przyznała odszkodowanie uprawnionemu z tytułu zapłaty weksla zabezpieczonego na nieruchomości, to takiego odszkodowania nie można uznać za przyznane z tytułu pozbawienia własności nieruchomości. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym Minister w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Łodzi postępowania na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa z 1968 r.") w stosunku do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nr [...] uznając, że nie istnieje przedmiot postępowania w zakresie objętym wnioskiem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisany w dniu 16 lipca 1960 r. (niepubl.; dalej jako "Układ"), jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r. wydany w sprawie sygn. akt OSA 2/98; opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień Układu zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Układ wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego Układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone prawa i obowiązki. Na podstawie tych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do stwierdzenia, czy i komu, w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie na podstawie zawartego Układu. Sprawy te pozostają w wyłącznej gestii strony amerykańskiej. Minister Finansów nie jest zatem uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Minister nie kwestionuje tego, że jak wynika z wykazu nieruchomości objętych Układem, stanowiącego załącznik nr 6 do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2018 r. w sprawie ogłoszenia wykazów nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartymi z rządami niektórych państw przez Rząd Polski, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65), - (M.P. z 2018 r., poz. 924), za ww. nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości po drugiej wojnie światowej, wskutek jej przejęcia przez Państwo Polskie. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że jest bezprzedmiotowe postępowanie na podstawie ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nr [...]. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Kasator upatruje natomiast naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym zrównaniu (utożsamieniu terminologicznym) odszkodowania za przejęcie praw do nieruchomości (rekompensatę z tytułu utraty praw do nieruchomości) z odszkodowaniem dla uprawnionego z tytułu weksla zabezpieczonego na nieruchomości. Nie wnikając w zasadność zarzutu popełnienia ww. błędu należy stwierdzić, że tego rodzaju błąd nie może stanowić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie są zasadne. Należy w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania). W sytuacji, gdy bezspornie za przedmiotową nieruchomość zostało na podstawie Układu wypłacone odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości po drugiej wojnie światowej, wskutek jej przejęcia przez Państwo Polskie, co wynika z załącznika nr 6 do wspomnianego obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2018 r., to nie ma podstaw do twierdzenia, że jest bezprzedmiotowe postępowanie na podstawie ustawy z 1968 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.