I OSK 1380/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 304/08 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Wa 304/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skargę oddalił. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008r. [...] wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ odmawiającą P. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z [...] maja 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2007 r., którymi odmówiono P. G. udzielenia szczegółowych informacji na temat postępowania karnego sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej w Gnieźnie, dotyczącego Z. H. Prokurator podał, że podstawą podjęcia decyzji były przepisy art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 157 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że P. G. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpił do Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie odmawiających wnioskodawcy udzielenia szczegółowych danych na temat postępowania przygotowawczego dotyczącego Z. H., sygn. [...]. U podstaw zajętego stanowiska organów prokuratury było stwierdzenie, że żądane informacje objęte są ochroną prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w takim przypadku wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu rejonowego, o czym wnioskodawca został przez Prokuratora Okręgowego pouczony. P. G. z powództwem takim wystąpił do Sądu Rejonowego w Poznaniu /sygn. [...]/. W toku tego postępowania dokonana zostanie merytoryczna ocena zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej, a w przypadku wadliwości stanowiska organów Prokuratury ustalone zostanie prawo P. G. do uzyskania żądanej informacji publicznej. Wobec tego zasadnie Prokurator Apelacyjny w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Prokurator Generalny podzielając ten pogląd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze P. G. domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej decyzji formułując zarzut naruszenia art. 21 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 16 ust. 1 zdanie 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego względnie postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na art. 157 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W sprawie bezspornym jest, że żądanie przez P. G. informacji na temat postępowania karnego dotyczącego Z. H. objęte jest ochroną prywatności z art. 5 ust. 2 ustawy. Poza sporem pozostaje również, że w takim przypadku stronie przysługuje powództwo do sądu rejonowego, o czym P. G. został pouczony i z przysługującego prawa skorzystał, a świadczy o tym sprawa prowadzona przez Sąd Rejonowy w Poznaniu sygn. [...]. Wobec tego Sąd podzielił słuszność stanowiska zaprezentowanego przez organy prokuratury. W skardze kasacyjnej P. G. reprezentowany przez adwokata, na zasadzie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości formułując wniosek o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ przez błędne przyjęcie, iż Prokurator Generalny podejmując zaskarżoną decyzję, na którą nie uwzględniono skargi P. G., dopuścił się naruszenia prawa materialnego ewentualnie postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Już z uzasadnienia wyroku co do podstaw prawnych rozstrzygnięcia wynika niespójność wewnętrzna uzasadnienia, skoro Sąd I instancji nie mógł zdecydować się, która właściwie norma prawna stanowi o oddaleniu skargi, a świadczą o tym słowa "ewentualnie" oraz "w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy". Są to sformułowania nieostre, z którymi trudno polemizować w skardze. 2/ "wiąże się to z obrazą przepisów postępowania dotyczącą uzasadnień wyroków", gdyż uzasadnienia powinny mieć wyraźnie wskazaną podstawę lub podstawy prawne rozstrzygnięcia, a samo powołanie się na przepisy nie wystarcza, z przyczyn wyżej wskazanych, 3/ obrazę art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 22 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż ustawa wyklucza możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przed organami prokuratury. WSA nie uwzględnił braku możliwości wystąpienia o wznowienie postępowania we wszczętym postępowaniu cywilnym przed Sądem Rejonowych w Poznaniu sygn. [...]. Nie jest możliwe wznowienie postępowania administracyjnego w postępowaniu cywilnym. W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że istotą sprawy jest uniemożliwienie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd w wymienionej sprawie cywilnej nie może wznowić postępowania zakończonego decyzją administracyjną. Brak jest przepisu, który uniemożliwiałby niezależnie od drogi procesu cywilnego wystąpienie o wznowienie decyzji administracyjnej w trybie k.p.a. narusza to równość stron i daje Prokuratorowi Generalnemu daleko szersze uprawnienia, sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości stron, aniżeli wnoszącemu skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na "naruszenie prawa materialnego przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", powołując w ramach tej podstawy kasacyjnej wyłączenie przepis art.1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem,Art. 1. § 1. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedstawiony przepis zawiera normę o charakterze ustrojowym i oznacza, że kontrolując zgodność z prawem - w tym przypadku - decyzji, sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego. Bada jedynie czy w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi nie doszło do naruszenia prawa procesowe oraz, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu. W przypadku stwierdzenia naruszeń, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny skargę uwzględnia i sporządza uzasadnienie wyroku z urzędu, natomiast przy braku naruszeń prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddala sporządzając uzasadnienie na wniosek. Odnosząc tak pojmowaną normę ustrojową do zaskarżanego skargą kasacyjną wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji skargę rozpoznał, a więc nie uchylił się od dokonania kontroli decyzji organów administracyjnych i stosując kryterium zgodności z prawem wydał wyrok, który na wniosek strony skarżącej uzasadnił. Wobec tego nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu "przez jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Innym natomiast zagadnieniem jest to czy kontrola, o jakiej mowa w art.1 ustawy ustrojowej, jest poprawna, a więc czy dokonana została w granicach określonych przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Określona w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności, powtórzona w art. 2 i 3 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ze szczegółową regulacją środków odwoławczych zawartą w Dziale IV P.p.s.a., daje stronie prawo do wniesienia skargi kasacyjnej. W razie więc wątpliwości co do trafności wydanego przez sąd wojewódzki wyroku skarga kasacyjna, a dokładnej - jej zarzuty, odpowiednio skonstruowane i postawione, mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, przy czym powtórzyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności, jest związany granicami tego środka zaskarżenia (art. 183 P.p.s.a.) i we własnym zakresie nie może zarzutów precyzować czy też ich treści domniemywać. Tymczasem kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a to "obrazy przepisów postępowania dotyczących uzasadnień wojewódzkich sądów administracyjnych", przy braku jakiegokolwiek w tej części uzasadnienia, bez wskazania konkretnego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku właśnie z uwagi na ogólnikowe sformułowanie, w istocie nie odpowiadające wymaganiom materialnym określonym w przepisie art. 176 P.p.s.a. Również jako nieusprawiedliwiony ocenić należy ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a to "obrazy art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 22 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż ustawa wyklucza możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przed organami prokuratury". Przy takiej treści zarzutu wskazać należy na jego wewnętrzną sprzeczność: przepis art. 157 § 3 k.p.a. zamieszczony jest w rozdziale 13 k.p.a. zatytułowanym uchylenie, zmiana oraz stwierdzenia nieważności decyzji i reguluje formę, w jakiej organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji; natomiast instytucja wznowienia postępowania unormowana jest w rozdziale 12 k.p.a. Powiązanie więc w skardze kasacyjnej dwóch odrębnych trybów, które nawzajem wykluczają się ma ten skutek, że nie jest wiadome, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie wskazanych przepisów. Niezależnie od tego zauważyć należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulowane jest natomiast przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego, niezależnie wewnętrznej sprzeczności zarzutu, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 157 § 3 k.p.a. nawet w powiązaniu tego przepisu z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro przepisu tego nie stosował. Reasumując stwierdzić należy, że przy tak postawionych zarzutach, przy braku przesłanek powodujących nieważność postępowania, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.