I OSK 1381/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 305/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 305/08 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 23, art. 24 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) przyznano J. G. zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r.. W odwołaniu o tej decyzji J. G. podniósł, że jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i od tego momentu otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności było ważne do dnia [...] sierpnia 2007. Wniosek o kontynuację świadczenia złożył przed upływem terminu jego ważności, a ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] grudnia 2010 r. Wniósł on o przyznanie świadczenia od dnia [...] września 2007 r., gdyż ma miejsce kontynuacja niepełnosprawności. Organ odwoławczy uznał, że skoro wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie świadczenia wraz z kompletem dokumentów w dniu [...] stycznia 2008 r., to zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym wniosek taki został złożony - to jest od 1 stycznia 2008 r. W skardze do Sądu J. G. uznał decyzje organów obu instancji za krzywdzące, ponieważ został pominięty czteromiesięczny okres od 1 września do 31 grudnia 2007 r. Wyjaśnił, iż po złożeniu wniosku w dniu [...] maja 2007 r. o wydanie orzeczenia uzyskał w dniu [...] września 2007 r. orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. W wyniku złożenia przez niego w dniu [...] października 2007 r. odwołania otrzymał decyzją Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2007 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to stanowiło kontynuację poprzednich orzeczeń o tej niepełnosprawności. Podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dołączył do wniosku o świadczenie rodzinne zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdyż nie składał wniosku o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego po raz pierwszy, lecz po raz kolejny. Żaden organ nie poinformował go, że powinien dołączyć do wniosku o wypłatę świadczenia jakiś inny dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Sąd uznał, iż poza sporem jest, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżący złożył Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu [...] stycznia 2008 r. i od tego miesiąca został mu przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie Sądu niemożliwym było przyznanie skarżącemu zasiłku za okres wsteczny przed złożeniem wniosku o przyznanie tego świadczenia, gdyż od przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie przewidział wyjątków. W skardze kasacyjnej J. G. reprezentowany przez adwokata z urzędu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania to jest przepisu art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej - p.p.s.a.) mające wpływ na wynik sprawy w związku z brakiem rozpoznania przez Sąd naruszenia, którego dopuściły się organy administracji polegającego na błędnej wykładni prawa materialnego to jest art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającej na zastosowaniu wykładni literalnej zamiast wykładni celowościowej; 2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przepisów art. 8, 9 i 75 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z zasada zaufania obywateli do organów państwa oraz bez wyjaśnienia czy skarżący był wyczerpująco informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w celu uniknięcia powstania szkody z powodu nieznajomości prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Rz 741/2005, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 18 stwierdzono, że za datę złożenia wniosku w rozumieniu art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych można przyjąć datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie zmierzające do zweryfikowania stopnia niepełnosprawności dziecka w związku z kontynuacją takiego uprawnienia. Tylko taki sposób wykładni tych przepisów gwarantuje spójność ich stosowania i nie prowadzi do sytuacji sprzecznych z poczuciem sprawiedliwości i zasadami demokratycznego państwa prawnego. Powołano się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007, P 28/07, w którym trybunał uznał art. 24 ust. 2 powołanej ustawy za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji.. Trybunał w uzasadnieniu stwierdził, że "Skoro celem ustawowym zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, to cel ten powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój ustawowy cel od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności lub w czasie nieokreślonym". Podniesiono także, że skarżący nie był przez żaden z organów informowany o obowiązku wynikającym z art. 24 ust. 3a ustawy. Kwestia ta nie została wyjaśniona w postępowaniu. Naruszono więc art. 8, 9 i 75 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Pierwszy bowiem z podniesionych zarzutów winien być wyraźnie określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego, na co wskazuje nie tylko przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ale również wskazanie na błędną wykładnię art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tego rodzaju uchybienie wypada odnotować, ale nie uniemożliwia ono rozpoznania sformułowanego zarzutu. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, OTK-A 2007 nr 9, poz. 106, Trybunał Konstytucyjny uznał "art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222 poz. 1630 oraz z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny w punkcie 6.1 podkreślił, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie określonym w sentencji wyroku wynika z zakresu pytania prawnego. Trybunał dostrzegł też, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie ten przepis dotknięte są podobną wadliwością. Trybunał stwierdził też, że zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu wykorzystując art. 8 Konstytucji RP. Nie można również przerzucać skutków opieszałości tego postępowania na stronę ubiegającą się o przyznanie świadczenia rodzinnego uzależnionego od tegoż rozstrzygnięcia. Stwierdził również, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Tak więc Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaakcentował, że sądy stosując art. 8 Konstytucji RP mają możliwość zakwestionowania zastosowanego przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do wszystkich świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że formalny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżący złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2008 r. Bezsporne jednak jest również to, że przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności obowiązującego do dnia 31 sierpnia 2007 r. - bo w dniu [...] maja 2007 r. złożył wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie takie dotknięte wadliwością, bo następnie zmienione w wyniku reformacyjnej decyzji organu wyższego stopnia, zostało wydane w dniu [...] września 2007 r., a ostateczne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności składającego skargę kasacyjną zostało wydane w dniu [...] grudnia 2007 r. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek "śladów" by organy prowadzące postępowanie - zarówno Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, jak i organy powołane do orzekania o stopniu niepełnosprawności udzieliły składającemu skargę kasacyjną informacji o tym, iż winien o złożyć wniosek o zasiłek wraz z zaświadczeniem o złożeniu wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności - art. 23 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji skutki, błędnego, jak się okazało w wyniku reformatoryjnego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie Łódzkim zostały w rozpoznawanej sprawie przerzucone na składającego skargę kasacyjną. Tak więc, stosownie do powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego okres, na który winien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny będący kontynuacją poprzedniego zasiłku pielęgnacyjnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy winien być liczony od dnia upływu terminu poprzedniego okresu zasiłkowego. Podniesionych wyżej kwestii nie dostrzegł Sąd I instancji. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze te okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd stwierdził, o czym była już mowa, że organy administracji naruszyły swoimi decyzjami art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych będący w istocie konsekwencją uznanego za niekonstytucyjny art. 24 ust. 2 tej samej ustawy. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.