I OSK 1387/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 411/08 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: E. M. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z wnioskiem o zwrot poniesionych przez niego wydatków na usługi kserograficzne oraz materiały biurowe w wysokości 547,38 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. M. objęty jest pomocą społeczną (zasiłek stały, zasiłki celowe z przeznaczeniem na żywność, leki, opłatę czynszu czy energii elektrycznej). W 2007 r. wysokość udzielonej wnioskodawcy pomocy finansowej wyniosła 4927,27 zł. Natomiast usługi kserograficzne oraz materiały biurowe, w ocenie organu I instancji, nie stanowią potrzeb podstawowych i wobec tego nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. uznał ją za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ zatem może przyznać to świadczenie, nie będąc jednak do tego zobowiązany. W ocenie organu odwoławczego odmowa uwzględnienia wniosku została przez organ I instancji należycie uzasadniona, nie można mu zatem zarzucić dowolności działania lub potraktowania odwołującego się w sposób krzywdzący, bądź niezgodny z prawem. Na decyzję ostateczną E. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że wydane orzeczenie jest dla niego niezrozumiałe, krzywdzące, bowiem nie ma na czym i czym pisać skarg na tych, co go oszukują. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Sformułowanie "może" oznacza, że organ administracji wydający decyzję działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Mimo swobody działania organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami k.p.a., w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. W dalszych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Oceniając zatem zasadność wniosku organ winien mieć na uwadze nie tylko interes podmiotu ubiegającego się o wsparcie z pomocy społecznej, ale także interes społeczny, w tym potrzeby innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że ustawa o pomocy społecznej w art. 2 i 3 przyjmuje, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Występujący o pomoc muszą liczyć się z tym, że z uwagi na istniejące ograniczenia w rozdziale świadczeń nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. W ocenie Sądu wskazane kryteria zostały przez organy orzekające w sprawie uwzględnione. Kwestionowane decyzje nie przekraczały granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący od wielu lat korzystał ze wsparcia z pomocy społecznej. Jego sytuacja materialna i życiowa była znana pracownikom opieki społecznej, dane te były zgodnie z obowiązującymi przepisami aktualizowane, skarżącemu udzielana była wszechstronna pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych, zasiłków celowych na zakup żywności, środków czystości, a także opłacenie czynszu i energii elektrycznej. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana, bowiem refundacja kosztów usług kserograficznych oraz kupno materiałów biurowych nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. skargę kasacyjną złożył E. M. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2. ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3 oraz 4, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegające na uznaniu, że skarżącemu nie należy się zasiłek celowy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i przyznanie mu zasiłku celowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, naruszył art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego nie jest bowiem zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z przepisami prawa. W myśl art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ wydający właściwą decyzję powinien kierować się wyżej wymienionymi dyrektywami. Każdy rozpatrywany przypadek winien być traktowany w sposób indywidualny. W niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji działały w sposób szablonowy. Skarżący w sposób właściwy uzasadnił potrzebę przyznania zasiłku celowego w kwocie 547,38 zł. Nabycie materiałów biurowych i wykonanie usług kserograficznych w tej kwocie posłużyły skarżącemu przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, jakim było prowadzenie postępowań o przyznanie renty oraz o obniżenie płaconych przez niego alimentów. Mieści się to w zakresie "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Uwzględniając tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej spraw, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Należy również pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania. Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (OTK 8/01, poz. 252). Organ pomocy społecznej winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenie organów, że zwrot wydatków na materiały i usługi biurowe nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie niezbędnej potrzeby życiowej nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, lecz art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia przykładowo cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy, tj. na potrzeby związane z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych, itp. Wydatki na usługi kserograficzne i materiały biurowe potrzeby takiej z pewności nie stanowią, choćby służyły skarżącemu do dochodzenia istotnych praw. Za prawidłowe uznać należało również zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń organów, że skarżący od lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłku stałego, zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości, a także opłacenie czynszu i energii elektrycznej. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana. Uznając zatem, że podniesione w skardze zarzuty dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokatowi G. Z., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |