I OSK 1401/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2219/20 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 31 lipca 2020 r. nr DO.7.7613.86.2019.JT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2219/20 oddalił skargę J.L. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z 31 lipca 2020 r., nr DO.7.7613.86.2019.JT, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Opolu z 16 sierpnia 1973 r., nr ASG T 604a/34/73 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1305 m2, zapisanej w KW [..], wykaz [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła alternatywnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju z 31 lipca 2020 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed sądami obu instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r., dalej: u.z.t.w.n.) przez oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Opolu została wydana z rażącym naruszeniem prawa i przyjęcie, że pominięcie udziału w procedurze wywłaszczeniowej osoby, która uprzednio, tj. pismem z 20 stycznia 1972 r. zgłosiła się jako zainteresowany spadkobierca właściciela wywłaszczanej nieruchomości i nieskierowanie do niej oferty nabycia nieruchomości, niedoręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, niedoręczenie jej zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowej z 6 sierpnia 1973 r. oraz niedoręczenie jej decyzji wywłaszczeniowej nie stanowiło rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Opolu, jako rażąco naruszającej przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ, posiadając wiedzę o spadkobiercy, który zgłosił swój udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, miał obowiązek uwzględnić udział tej osoby w postępowaniu, niezależnie od udziału w postępowaniu drugiego spadkobiercy. Doręczenie decyzji jednemu ze spadkobierców, który nie zaskarżył decyzji wywłaszczeniowej nie legalizuje rażąco wadliwej decyzji, pozbawiającej współwłasności drugiego spadkobiercę. Zdaniem skarżącej, z przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że pozbawienie współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości możliwości udziału w postępowaniu oraz zakwestionowania decyzji, należy ocenić jako rażące. W sposób rażący został naruszony art. 6 ust. 1 ustawy, ponieważ wbrew stanowisku organu, nie doszło w sprawie do rokowań w ogóle, a organ nie poczynił ustaleń w zakresie aktualnego właściciela nieruchomości. Brak złożenia oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu, szczególnie, że organ dysponował informacjami o osobach spadkobierców. Brak ich ujawnienia w księdze wieczystej nie stanowił przeszkody trudnej do pokonania. Uwzględnienie w postępowaniu wyłączenie jednego spadkobiercy prowadzi do uznania, że decyzji powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Ponadto Sąd I instancji wadliwie zinterpretował także przepisy art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bowiem w decyzji Prezydium nie wskazano osoby uprawnionej do podjęcia z depozytu sądowego odszkodowania przyznanego nieustalonym spadkobiercom wywłaszczanej nieruchomości. Co więcej, decyzja wywłaszczeniowa nie wymienia danych osób uprawionych do otrzymania odszkodowania ani ich adresów. Przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezprawne pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym jest oczywiste i rażące. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Uczestnik postępowania, w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna została niewłaściwie skonstruowana, co jednak nie wyłącza możliwości jej rozpoznania. Nominalnie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a jako podstawa zarzutów został wskazany art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za naruszony przepis postępowania uznano art. 151 p.p.s.a., podając, że jego naruszenie polega na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy objęta postępowaniem nadzorczym decyzja z 16 sierpnia 1973 r. dotknięta jest wadą nieważności, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów u.z.t.w.n., wobec czego zachodziły podstawy do stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jest to zatem przepis regulujący samo rozstrzygnięcie sądu w sytuacji, gdy skarga nie została uwzględniona, a zatem sąd I instancji nie stwierdził żadnej z podstaw uwzględnienia skargi, wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. byłby zatem uzasadniony i skuteczny, gdyby sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., a jednocześnie skargi na tę decyzję nie uwzględnił, ale ją oddalił. Sytuacja taka jednak w sprawie nie zaistniała, Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszaniem prawa, a stanowisko organów co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. jest prawidłowe. W takim przypadku, zasadności stanowiska Sądu I instancji nie można zwalczać zarzutem naruszenia przepisów postępowania, ograniczonym do art. 151 p.p.s.a. Konieczne jest uprzednie zakwestionowanie oceny Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. nie narusza ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Wymaga to postawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, ze wskazaniem formy naruszenia, a zatem zakwestionowania ustaleń faktycznych, podważenia przyjętej wykładnia prawa materialnego, wskazania na jego niewłaściwe zastosowanie w zaistniałych okolicznościach faktycznych. W skardze kasacyjnej takiego uporządkowanego przedstawienia zarzutów nie ma. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., został połączony z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z przepisami u.z.t.w.n. - art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 29 ust. 1 u.z.t.w.n. W związku z wymienionymi przepisami u.z.t.w.n. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzuty powinny dotyczyć przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, ocena jej legalności powinna bowiem nastąpić z uwzględnieniem stanu faktycznego ówcześnie istniejącego i stanu prawnego ówcześnie obowiązującego. Tymczasem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, ustawa nie miała takich jednostek redakcyjnych, jak art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4, zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów nie poddają się wobec tego rozpoznaniu. W kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogło też dojść do naruszenia art. 29 ust. 1 u.z.t.w.n. albowiem stanowi on delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie została określona wprost forma naruszenia wskazanych przepisów, to wskazanie na "oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do stwierdzenia, że decyzja (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa" pozwala przyjąć, że przedmiotem zarzutu jest niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie podważono jednak stosownymi zarzutami ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Nie znajduje potwierdzenia postawiona w skardze kasacyjnej teza, że na etapie postępowania wywłaszczeniowego zgłosiła się spadkobierczyni właściciela nieruchomości. Nie jest w konsekwencji skuteczne budowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o stan faktyczny odmienny od ustalonego w sprawie, bez uprzedniego podważenia przyjętych ustaleń faktycznych. Nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, że na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego. Nie znajduje potwierdzenia teza, że na tym etapie organ dysponował wiedzą o osobach będących następcami prawnymi zmarłych właścicieli. Zasadnie uznano w sprawie, że do wykazania następstwa prawnego nie było wystarczające zadeklarowanie przez osobę zainteresowaną takiego statusu, ale konieczne było wykazanie następstwa prawnego w sposób przewidziany prawem. Postępowanie spadkowe po ujawnionych w księdze wieczystej zmarłych właścicielach nieruchomości nie zostało przeprowadzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, mimo wskazywania ówcześnie na taką konieczność. W tej sytuacji niewątpliwie nie mogły być przeprowadzone rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n.), zawiadomienia o postępowaniu podlegały natomiast wywieszeniu na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej (art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n. – wskazać należy, że w stanie prawnym z daty prowadzenia postępowania, art. 16 u.z.t.w.n. nie miał ust. 2 pkt 6, zarzut skargi kasacyjnej nie został zatem adekwatnie postawiony), a rozstrzygnięcie o odszkodowaniu nie mogło wskazywać osób do niego uprawnionych (art. 23 u.z.t.w.n. - także w tym przypadku zarzut skargi kasacyjnej, wskazując na art. 23 ust. 1 pkt 4 u.z.t.w.n., wskazuje na przepis, jaki w dacie orzekania o wywłaszczeniu nie obowiązywał, brzmienie to uzyskał dopiero z dniem 14 marca 1974 r., a zatem po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej). Postępowanie spadkowe po zmarłych właścicielach nieruchomości zostało przeprowadzone dopiero w latach 2008-2009, co potwierdzają postanowienia SR w Żorach z 27 listopada 2008 r., I Ns 90/06 i SR w Rybniku z 10 września 2009 r., I Ns 12/09/7. W dacie wywłaszczenia właścicielkami nieruchomości były M.K. (następnie nosząca nazwisko L.) oraz J.L., nie dysponowały jednak one stosownym dokumentem potwierdzającym ten status. Prawidłowo zatem przyjęto, że stan prawny nieruchomości wywłaszczanej nie był uregulowany. Przepisy u.z.t.w.n. przewidywały ówcześnie możliwość udziału w postępowaniu osób zainteresowanych, o których organ powziął wiadomość z akt sprawy. Zgodnie z art. 19 u.z.t.w.n., jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela. Taka sytuacja też w sprawie nie miała miejsca, albowiem niewątpliwie osoby zainteresowane nie udowodniły ówcześnie swojego prawa do nieruchomości. Osobom zainteresowanym przysługiwały również uprawnienia procesowe, związane z zawiadomieniami, przeglądaniem akt, zgłaszaniem wniosków i uczestniczeniem w rozprawie. Ewentualne pominięcie w postępowaniu takiej osoby zainteresowanej, a mającej interes prawny w sprawie, może być zatem kwalifikowane z punktu widzenia przepisów regulujących wznowienie postępowania i badane, czy strona postępowania bez własnej winy została pozbawiona w nim udziału, nie stanowi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem osoby o nieuregulowanym statusie nie mogły być adresatami decyzji o wywłaszczeniu czy osobami wskazanymi jako uprawnione do odszkodowania, bez wykazania ówcześnie następstwa prawnego i tytułu do nieruchomości w sposób prawem przewidziany. Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do pisma z 20 stycznia 1972 r. i zgłoszenia osoby zainteresowanej nie daje podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to ze względu na pominięcie spadkobierczyni i strony postępowania. Takiego statusu ówcześnie nie wykazano w sposób wymagany prawem. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej pod adresem Sądu I instancji nie znajdują wobec powyższego potwierdzenia. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powoływanego pisma z 20 stycznia 1972 r. brak w aktach sprawy, nie jest zatem znana jego treść, nie wykazano też w skardze kasacyjnej, że adresatka pisma Miejskiej Rady Narodowej w Raciborzu z 28 marca 1972 r. J.T. jest tożsama ze skarżącą J.L. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.