I OSK 1402/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora wykonującego zadania prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie Hanny Więckowskiej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 937/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 937/13 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 14 grudnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. zwrócił się do Starosty O. o wszczęcie postępowania i skierowanie J. B. na badanie lekarskie w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem. W uzasadnieniu pisma wskazano, że Prokuratura Rejonowa w O. prowadziła postępowanie przeciwko J. B. podejrzanemu o czyn z art. 190 § 1 k.k. W dniu 30 kwietnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w O. wniósł przeciwko wymienionemu akt oskarżenia do Sądu Rejonowego II Wydziału Karnego w O.. W dniu 20 listopada 2012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. uzyskał z Sądu opinię sądowo-psychiatryczną dotyczącą uczestnika, w której biegli stwierdzili u opiniowanego chorobę psychiczną. Dysponentem tego dowodu jest Sąd, sygn. akt sądowych II K 432/12. J. B. posiada prawo jazdy, a wobec tego zachodzą przesłanki z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z 19 grudnia 2012 r. Starosta O. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania J. B. na badania lekarskie w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i jednocześnie pouczył o prawach wynikających dla strony postępowania z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Starosta O. orzekł o skierowaniu J. B. na badania lekarskie. Decyzję tę organ uzasadnił wystąpieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O.. Po rozpatrzeniu odwołania J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał na przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązujący w dacie wydania decyzji organu I instancji i przepisy obecnie obowiązujące ustawy o kierujących pojazdami, wywodząc, iż stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie orzeczenia o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Kolegium podało, iż opinia sporządzona w postępowaniu karnym i wynikająca z niej okoliczność, rodzi uzasadnione podejrzenie, że J. B. jako posiadacz prawa jazdy może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., J. B. wskazał, że wniosek Prokuratury Rejonowej w O. jest nietrafiony. Przedstawił nadto okoliczności dotyczącej sprawy karnej z jego udziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych przyczyn, dla których należałoby skargę uwzględnić. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oparta jest na dostatecznie zgromadzonym materialne dowodowym, a okoliczności faktyczne z niego wynikające wypełniają dyspozycję art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Wskazane przepisy obowiązywały w dacie wydania zapadłej w sprawie decyzji Starosty O. i stanowiły podstawę materialnoprawną tego orzeczenia. Od dnia 19 stycznia 2013 r. zmienił się stan prawny, a zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) – v. art. 139 ustawy. W efekcie, w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., nie obowiązywał już ww. przepis art. 122, ale podobna regulacja prawna przewidziana została w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. W art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy przewidziano zaś, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 137 ustawy o kierujących pojazdami, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 80d ust. 7, art. 88 ust. 7, art. 94 ust. 4, art. 100 ust. 2, art. 115, art. 115l, art. 123, art. 125 oraz art. 127 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień określonych w niniejszej ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Na mocy wskazanego przepisu, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, obowiązywało w dacie wydania obu decyzji w sprawie, w tym decyzji Kolegium, pomimo utraty już wówczas mocy obowiązywania art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wskazał, że z uwagi na datę wydania obu decyzji w sprawie, obowiązany był wziąć pod uwagę tak stan prawny z daty wydania decyzji Starosty, jak również ten obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.. Z unormowań tych wynika, iż zarówno we wcześniejszym stanie prawnym, jak i obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, starosta mógł wydać decyzję o skierowaniu osoby posiadającej prawo jazdy na badania lekarskie, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez nią pojazdami. Mógł to uczynić w razie istnienia poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia takiej osoby. Mógł to uczynić także wówczas, gdy powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika zatem, że jedyną przesłanką skierowania kierowcy na badanie lekarskie było i jest nadal powzięcie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia. Przy czym, to dopiero badanie lekarskie ma przesądzić, czy dana osoba może kierować pojazdem czy też istnieją ku temu przeciwwskazania, a to oznacza, że starosta nie ma obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, tj. szerszym niż to wynika z ww. przepisów. W oparciu o wskazane regulacje prawne, starosta ma jednak obowiązek zareagować decyzją, gdy wystąpi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Uzyskanie takiej informacji obligowało i obliguje nadal właściwy organ do wydania orzeczenia o skierowaniu na badania, ale rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie przesądza jeszcze o uprawnieniach tej osoby do kierowania pojazdami. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca zastosowanie wskazanych przepisów, w tym § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu, zawarte w piśmie Prokuratury stwierdzenia i przytoczone fakty (w tym dotyczące opinii sądowo-psychiatrycznej), bezspornie nasuwały poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Skoro zaś informacje te pochodziły od Prokuratury, należało uznać je za wiarygodne, a takich informacji wymaga § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. Wobec treści pisma Prokuratury nie było potrzeby poszukiwania w sprawie dodatkowych materiałów dowodowych (tym bardziej, że również sam skarżący o uzupełnienie materiału dowodowego nie wnosił). Dane zawarte w tym piśmie, pochodzące z pewnego źródła wyraźnie bowiem wskazywały na wypełnienie dyspozycji przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, doprecyzowanego ww. przepisem rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. (obowiązujących w sprawie w dacie wydania decyzji Starosty O.). Wskazane pismo Prokuratury stanowi jedyny, ale wystarczający dowód w sprawie, a okoliczności z niego wynikające uzasadniały nie tylko wszczęcie postępowania, ale i wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie zarówno na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisów zmieniającej ją ustawy o kierujących pojazdami. W konsekwencji, za prawidłową Sąd uznał zaskarżoną w sprawie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Starosty O., wydaną w tym przedmiocie, a uwzględniającą zmiany w stanie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w części (w zakresie dotyczącym oddalenia skargi), skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo iż zarówno SKO w O., jak i Starosta O. praktycznie nie przeprowadzili postępowania dowodowego w sprawie, opierając swoje ustalenie, iż zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia J. B. w rozumieniu art. 75 § 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami a wcześniej art. 122 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym na lakonicznym stwierdzeniu Zastępcy Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w O. zawartym w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r., iż biegli sądowi stwierdzili u skarżącego chorobę psychiczną. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym dowodem, na którym organy obu instancji oparły swoje ustalenia faktyczne było - zawarte w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. - twierdzenie Zastępcy Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w O., iż biegli sądowi stwierdzili u skarżącego chorobę psychiczną. Organy obu instancji nie znając nawet treści ww. opinii (Prokurator nie załączył jej odpisu do ww. pisma), automatycznie przyjęły twierdzenia Prokuratora, (będącego przecież stroną procesu karnego przed Sądem Rejonowym w O. w sprawie o sygn. II K 432/12) za wystarczające do wydania decyzji zgodnych z jego żądaniem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, obdarzanie przez organy administracji twierdzeń Prokuratora tak daleko posuniętym walorem wiarygodności i jednoczesne odmawianie takiego waloru innej stronie postępowania tj. skarżącemu jest niepokojące. Ponadto uwadze organów administracji i WSA w Warszawie uszła okoliczność, iż nie każda choroba psychiczna (Prokurator nie wskazał w swoim piśmie jednostki chorobowej, na którą jego zdaniem ma cierpieć skarżący) może stanowić "uzasadnione i poważne zastrzeżenie co do stanu zdrowia", które może wskazywać na konieczność przeprowadzenia badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183§2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - oparta na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. - zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania ograniczone do powołania art.7, art.77 §1 i art.107 §3 k.p.a. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stanowi to jednak powodu do odrzucenia skargi kasacyjnej ( por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z.1, poz.1). Ponadto wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art.176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich prawidłowe uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zakwestionował ustaleń Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym istnienia choroby psychicznej u skarżącego, a jedynie przyjęcie twierdzeń prokuratora Prokuratury Rejonowej bez znajomości treści opinii sądowo – psychiatrycznej. Zatem skarżący nie kwestionuje ani faktu choroby psychicznej, ani wydania opinii sądowo – psychiatrycznej. Wskazuje natomiast, że z pisma prokuratora nie wynika, poza stwierdzeniem, że skarżący jest chory psychicznie, o którą jednostkę chorobową chodzi. Trzeba zatem wskazać, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie jest kompetentny do wypowiadania się czy określony rodzaj choroby psychicznej może stanowić uzasadnione i poważne zastrzeżenie co do stanu zdrowia, stanowiące podstawę do skierowania na badania lekarskie. To, czy dany rodzaj choroby psychicznej może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów zweryfikuje dopiero badanie lekarskie, które wykaże, czy skarżący może kierować pojazdem, czy też istnieją ku temu przeciwwskazania. Z przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów wynika, że podstawą do wydania decyzji jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje odpowiednie przewidziane prawem orzeczenie. Należy także podkreślić, że celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych jest zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a oczywistym jest też i to, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Stan zdrowia kierowcy jest niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy zatem bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Stąd też i ingerencja organów administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia. Wszelkie kwestie związane z tym, czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będą wyjaśniane w drodze stosownego badania lekarskiego. Decyzja kierująca na takie badania nie oznacza przecież, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi świadczącemu pomoc prawną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.