I OSK 141/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec – spr., Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1152/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne stanowisko oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z dniem [...] stycznia 2006 r. zwolnił podkom. J. S. z zajmowanego stanowiska specjalisty Sekcji [...] Wydziału [...] i z dniem [...] lutego 2006 r. mianował go na stanowisko specjalisty w Grupie [...] Komendy Głównej Policji. W uzasadnieniu decyzji podał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji, z dniem [...] lutego 2006r. przekształcono etat [...] KGP i w tej sytuacji uwzględniając potrzeby organizacyjne, mianowano wymienionego oficera na stanowisko równorzędne bez zmiany uposażenia. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji podnosząc, iż przepis ten spełnia jedynie funkcje normy kompetencyjnej. Także przepisy art. 32 ust. 2 i 3 tej ustawy nie mogły być podstawą do wydania zaskarżonego rozkazu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 97 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż rozkaz organizacyjny a więc akt prawa wewnętrznego nie mógł być podstawą prawną do przeniesienia go na stanowisko służbowe, a na to powołano się w uzasadnieniu rozkazu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7, 8, 11, 75 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazał również, że od stycznia 2004 r. w strukturze organizacyjnej Komendy Głównej Policji Grupa [...] nie istnieje, zaś funkcjonariusze pełniący w niej służbę nie pozostają w jakiejkolwiek zależności służbowej. Zdaniem skarżącego z treści rozkazu organizacyjnego wynika, że jego dotychczasowe stanowisko zostało przekształcone, a więc nie zostało zlikwidowane. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 3 cyt. ustawy o Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i wyznaczył go na dzień [...] maja 2006 r., zaś termin mianowania na stanowisko – na dzień [...] maja 2006 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym, podał, że jednym z podstawowych warunków pełnienia służby w Policji jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariusza. Zawarte w ustawie o Policji ograniczenia w tym zakresie (art. 38 regulujący kwestię przeniesienia na niższe stanowisko służbowe), należy traktować jako wyjątek od ogólnej zasady dającej przełożonemu władzę jednostronnego kształtowania stosunku służbowego w ramach prowadzonej przez siebie polityki kadrowej, zapewniającej należyte funkcjonowanie Policji. Mianowanie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe pod względem hierarchii uprawnień w tej samej jednostce organizacyjnej Policji, nie stanowi pogorszenia warunków służby. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji jest uprawniony do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania policjantów ze służby i jest to przepis o charakterze kompetencyjnym. Natomiast brak wskazania w powyższym przepisie przesłanek lub ograniczeń, nie oznacza, że organ Policji nie może podejmować decyzji do których został powyższym przepisem upoważniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić zarówno na stanowisko równorzędne, jak i na stanowisko wyższe. Wynika to, a contrario z treści art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, gdzie w sposób wyczerpujący wymieniono przesłanki przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Natomiast Grupa [...] została wprowadzona na podstawie rozkazu organizacyjnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] i jej celem jest stworzenie możliwości pełnienia służby przez policjantów do czasu mianowania ich na inne stanowiska służbowe lub zwolnienia ze służby. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa podanych już w odwołaniu od rozkazu personalnego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi – przywołując dotychczasowe argumenty podał, iż Komendant Główny Policji ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter kompetencyjny i nie uprawnia organu do przeniesienia na stanowisko równorzędne do Grupy [...]. Ponadto art. 7 ust. 1 cyt. ustawy nie daje Komendantowi Głównemu Policji prawa do tworzenia Grupy [...]. Ponadto skarżący podniósł, że Wydział [...], w którym dotychczas pełnił służbę, przekształcono w Wydział [...] z zachowaniem tych samych zadań. Była to zatem zmiana "kosmetyczna", która miała na celu wyeliminowanie go ze służby, którą pełnił bez zarzutu. A zatem organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego zbadania sprawy, mając na uwadze interes policjanta i interes społeczny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Sekcji [...] i mianowanie go na stanowisko specjalisty w Grupie [...] Komendy Głównej Policji bez zmiany składników uposażenia i stopnia etatowego, nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż jest to przepis kompetencyjny, gdyż określa on jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w nim wymienionych. Nie zawiera on natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym w sposób wyczerpujący wymieniono obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Z kolei w przepisie art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o Policji uregulowano przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej tego ostatniego przepisu należy dojść do przekonania, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Trudno sobie wyobrazić taką sytuację, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 36 ustawy), nie ma zaś takiej możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej miejscowości (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 3411/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarżący został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, a podnoszona przez niego okoliczność, iż w nowym miejscu pełnienia służby nie określono mu zakresu zadań, jest w sprawie bez znaczenia. W rozkazie personalnym nie umieszcza się bowiem zakresu obowiązków dla funkcjonariusza. Podobnie oceniono zarzut skarżącego, iż funkcjonariusze pełniący służbę w Grupie [...] nie pozostają w zależności służbowej. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona faktem, ż dotychczasowy etat [...] Komendy Głównej Policji został przekształcony. Jednocześnie podkreślił, że szczególny charakter służby wynika z treści art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Służba ta ma charakter stosunku administracyjnego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i przewiduje dla właściwego przełożonego prawo dobrania sobie kadry. Oznacza ona także dyspozycyjność policjanta, a to z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających możliwość i skuteczność Policji nie zaś według osobistych odczuć policjanta. Z kolei przekształcenie strukturalne i etatowe [...] nie nakładało na organ obowiązku przeniesienia skarżącego na stanowisko w tej jednostce organizacyjnej. Natomiast słuszny interes skarżącego, sprowadzający się do kwestii prestiżowych, nie stoi w sprzeczności z podjętą decyzją. Przeniesienie funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe nie stanowi pogorszenia warunków służby. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja na zawiera znamion dowolności oraz nie narusza art. 7, 8, 11, 75 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wyjaśnił, iż rozkaz organizacyjny nie był podstawą materialnoprawną decyzji lecz jedynie w uzasadnieniu decyzji na niego się powołano. Z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej w skrócie ustawą P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższą podstawę w oparciu o przepisy art. 188 i art. 200 ustawy P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego adwokata na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest normą kompetencyjną, nie zawiera przesłanki materialnej dającej możliwość fakultatywnego przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne i nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest nieważna. W ocenie skarżącego, zastosowanie pomocniczych wykładni z pominięciem wykładni językowej oraz analogii legis i wynikającej z niej argumentacji a contrario stoją w sprzeczności z art. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującym każdemu obywatelowi zasadę konstytucyjnej ochrony, poszanowania praw i wolności obywatelskich (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1991 r. II SA 937/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 10). Nie można zatem dokonywać wykładni tego typu, że skoro policjanta można przenieść na niższe stanowisko lub do innej miejscowości, to tym samym można go przenieść na równorzędne stanowisko w tej samej jednostce Policji, wypełniając w ten sposób lukę w ustawie o Policji. Ponadto skarżący zarzucił, iż w jego ocenie przepis art. 25 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowi podstawy do uznania uprawnienia przełożonych (komendantów) prawa doboru policjantów do danej jednostki organizacyjnej Policji. Świadczy to o uzupełnieniu luk w ustawie o Policji poprzez wykładnię wykraczająca poza treść przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Granice postępowania kasacyjnego wyznaczone są podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Ta zasada związania Sądu drugiej instancji podstawami zaskarżenia, nakazuje skontrolować w tej sprawie zaskarżony wyrok jedynie w aspekcie zarzucanego naruszenia określonych w skardze kasacyjnej przepisów poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, podstawą mianowania policjanta na stanowisko służbowe jest dobrowolne zgłoszenie się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Z kolei podstawowym elementem służby w Policji umożliwiającym wykonywanie zadań tej formacji jest zdyscyplinowanie i dyspozycyjność policjanta. Dyspozycyjność nie oznacza całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego lecz oznacza wyłącznie obowiązek policjanta poddania się prawnie umocowanym aktom zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach służby określonej aktem mianowania. Ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w drodze przeniesienia służbowego, które następuje w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli decyzję tę ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy). Analiza przepisów ustawy o Policji regulujących kwestie przeniesienia prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Są to przesłanki kompetencyjne wskazujące, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. Niekiedy występują przesłanki czasowe określające maksymalny czas, na który może być dokonana zmiana stosunku służbowego np. art. 36 ust. 3, art. 37 cyt. ustawy. Jedyne ograniczenia w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Ustawa o Policji nie reguluje natomiast przeniesienia policjanta na inne równorzędne stanowisko. Nie oznacza to jednak, że właściwy przełożony poza tymi ustawowymi ograniczeniami nie może bez zgody policjanta przenieść go na inne równorzędne stanowisko służbowe. Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że brak wyraźnej regulacji ustawowej nie pozbawiał właściwego przełożonego skarżącego uprawnienia do przekształcenia jego stosunku służbowego w ten sposób, iż zwolnił go z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniósł na stanowisko równorzędne. Była to decyzja uznaniowa uzasadniona okolicznościami podanymi przez organy Policji, zaś równorzędność stanowiska nie była przez skarżącego kwestionowana. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.