I OSK 1445/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 142/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 142/16 oddalił skargę J. R. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Skarżący w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez: 1. uchylenie się Sądu I instancji od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny kontrolowanej decyzji, dotyczącej podania o wznowienie postępowania w sprawie skarżącego a stanowiącej postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2015 r., nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2015 r., nr [...] jako podjętej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., 2. nieuwzględnienie jako wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i stanowiących podstawę dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oświadczeń skarżącego co do powzięcia przez niego subiektywnej wiadomości o stanowiącym obiektywną podstawę do złożenia podania o wznowienie postępowania nowym dowodzie w rozumieniu art. 145 §1 K.p.a., 3. nieuprawnione, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 K.p.a. uznanie, iż: a) podanie skarżącego o wznowienie postępowania nie zawierało podstawy do złożenia wniosku o wznowienia postępowania mimo, iż w skardze o wznowienie postępowania w sposób jasny i jednoznaczny przywołał nowy dowód w postaci decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] października 1993 r., nr [...] jako istniejący w dacie wydania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] i nie znany temu organowi, który ją wydał, b) podanie skarżącego nie zostało wniesione w terminie mimo, iż w sposób jednoznaczny i wiarygodny wskazał, iż [...] sierpnia 2015 r. powziął wiedzę o decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] października 1993 r., jako nowym dowodzie stanowiącym w rozumieniu art. 145 §1 pkt.5 K.p.a. podstawę do złożenia podania o wznowienie postępowania i skargę o wznowienie postępowania złożył 22 sierpnia 2015 r., a więc w terminie jednego miesiąca, zgodnie z dyspozycją art. 148 §1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). W związku z konstrukcją skargi kasacyjnej ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów, zasadnym jest łączne odniesienie się do nich. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący dochował miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W piśmie z 22 sierpnia 2015 r. skarżący podał, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] sierpnia 2011 r., wobec wyjścia na jaw istotnego dla sprawy nowego dowodu, tj. decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] października 1993 r. w sprawie przyznania uposażenia. Wskazał, iż ww. decyzja nie była znana organowi, który wydał decyzję z [...] sierpnia 2011 r. Skarżący wskazał, że o dowodzie stanowiącym podstawę wznowienia postępowania dowiedział się [...] sierpnia 2015 r. Odmawiając wznowienia postępowania organ przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pismo z [...] października 1993 r. nie jest bowiem nowym dowodem, który obecnie "wyszedł na jaw". Dokument ten jest znany zarówno stronie, jak i organowi od daty jego wydania, tj. od 1993 r. Nie był on nieznany organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., jednomiesięczny termin określony w ww. przepisie liczy się od dnia, w którym strona faktycznie dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od sztucznej daty, w której strona doszła do pewnych wniosków, na podstawie wcześniej posiadanych dokumentów, a więc od daty subiektywnie określonej przez stronę, której nie da się w żaden sposób udowodnić. Skarżący powyższego terminu nie dochował. Orzekający w sprawie Sąd I instancji ocenę organu podzielił. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok oddalający skargę na postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego – wznowienia tego postępowania. Przy czym kwestionowane rozstrzygnięcie organu ma charakter formalny, niedotyczący meritum spawy. W związku z tym jego ocena instancyjna musi zostać zawężona do tego aspektu procesowego. Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Instytucja wznowienia postępowania służy umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z takich wad jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). To właśnie tę wadę powołał w złożonym wniosku skarżący. Na podkreślenie zasługuje, że treść żądania i wskazana podstawa wznowienia są wiążące dla organu. Przed wznowieniem postępowania i zbadaniem zasadności zgłoszonej przesłanki, rozpoznający wniosek organ administracji winien jest jednak ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia, jak też terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek. Wystąpienie negatywnych przesłanek, jak i uchybienie terminowi do zgłoszenia żądania w tej materii tamuje bowiem drogę do prowadzenia tego postępowania. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie wyżej opisanych okoliczności formalnych, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są to czynności procesowe, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, a także B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania, jak i przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) oraz przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12). Jedną z podstawowych kwestii wymagających zbadania na tym etapie postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, która to kwestia jest kluczowa w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza natomiast możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Przy czym podkreślenia wymaga, że ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 K.p.a., czy termin z art. 111 § 1 K.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z woli ustawodawcy chodzi więc zatem o powzięcie wiadomości o nowej okoliczności czy nowym dowodzie dla niej istotnych. Strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97). Organ administracji może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Zachowanie powyższego terminu musi być zatem udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został zachowany przez stronę (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., III SA 2802/97). Nie jest natomiast istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 K.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 1799/16). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wniesienie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że decyzja Komendanta Rejonowego Straży Pożarnej w [...] z [...] października 1993 r., na którą powołuje się skarżący jako na nowy dowód w sprawie, jest włączona do akt osobowych skarżącego. Na dokumencie tym znajduje się podpis skarżącego, a zatem skarżący został zapoznany z jego treścią. Ponadto co równie istotne, dokument ten został powołany w uzasadnieniu decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] doręczonej skarżącemu 17 sierpnia 2011 r. Od decyzji tej skarżący złożył 16 sierpnia 2011 r. odwołanie do organu II instancji. Przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż powyższy dokument został nazwany przez organ w treści ww. decyzji z [...] sierpnia 2011 r. "angażem", a nie - jak wskazuje skarżący - decyzją administracyjną. Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują na uchybienie przez skarżącego miesięcznego terminu na wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania, co czyni zarzut naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. niezasadnym. Podzielić przy tym należy stanowisko Sądu I instancji, że o zachowaniu terminu do wznowienia postępowania nie rozstrzyga chwila powstania świadomości prawnej relewantności określonego dowodu lub zdarzenia. Nie można nadto pominąć i tego, że decyzja, na którą powołuje się skarżący, była znana organowi wydającemu kwestionowaną decyzję z [...] sierpnia 2011 r., o czym dobitnie świadczy odwołanie się do niej w treści decyzji tej decyzji. Brak zatem podstaw do uznania, że skarżący prawidłowo powołał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sądowi I instancji nie można zarzucić uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak zostało powiedziane wcześniej czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W fazie tej organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Te okoliczności zostały w sprawie zbadane i prawidłowo ocenione przez organ bez naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., zaś Sąd w zgodzie z wymogami art. 1 § 1 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w pełni uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.