I OSK 1460/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 117/08 w sprawie ze skargi U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 117/08 oddalił skargę U. Spółka z o.o. w likwidacji w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r, nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], wydaną, na podstawie art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i art. 6 pkt 15 lit. d/, art. 6c ust. 2 oraz art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz.Urz. WE L 337 z 13 grudnia 2002 r. ze zm.) i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy de minimis (Dz.Urz. WE L 379 z 28 grudnia 2006 r.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 czerwca 2006 r. firmy U. Sp. z o.o. w Łodzi o umorzenie kwoty 1 879 846,17 zł (kwota z odsetkami) z tytułu pożyczki udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy nr 1 w Łodzi, o umorzenie kwoty 1 084 189,17 zł (kwota z odsetkami) z tytułu pożyczki udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy nr 2 w Łodzi oraz o umorzenie wszystkich przypadających do spłaty odsetek, Prezydent Miasta Łodzi odmówił umorzenia pożyczki i odsetek. Decyzją z dnia 19 grudnia 2007 r., nr PS. IV.R 9116 - 11/BS/MS/2007 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 18 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz rozporządzenia Komisji WE nr 2204/2002 z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz.Urz. WEL 337 z 13 grudnia 2002 r. ze zm.), Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. Sp. z o.o. w likwidacji podniosła, że decyzja Wojewody Łódzkiego zawiera błędy formalne w zakresie oceny stanu faktycznego oraz w swoim uzasadnieniu narusza materię prawną przedmiotu skargi. Skarżący podali, że nie zgadzają się ze stwierdzeniem Urzędów Pracy, że w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie określono warunków na jakich miałoby się odbywać umorzenie pożyczki, oraz że nie wskazali ich w umowie pożyczki. Zdaniem skarżącej Spółki umowa pożyczki określiła warunki jej udzielenia, co de facto stanowiło warunki, których spełnienie przez Spółkę było niezbędne do jej umorzenia. Skarżąca nie zgodziła się, że jak stwierdził w decyzji Wojewoda Łódzki, umorzenie powinno być dokonane z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów o pomocy publicznej. Podniesiono, że zastosowanie nowej regulacji zdecydowanie niekorzystnej dla beneficjenta, po udzieleniu mu pożyczki, łamie zasadę pewności prawa i zakazu dyskryminacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponadto wskazał, że umowa pożyczki z dnia 3 grudnia 2003 r. nie zawierała żadnych uregulowań dotyczących warunków jej umorzenia. Wypełnienie przez Spółkę części warunków umowy pożyczki nie skutkuje umorzeniem niespłaconej kwoty pożyczki, tym bardziej że nie wywiązała się ona z obowiązku terminowego spłacania pożyczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podniósł, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Skarżąca Spółka w dniu 28 czerwca 2006 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o umorzenie kwoty 1 879 846,17 zł (kwota z odsetkami) z tytułu pożyczki udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy nr 1 w Łodzi oraz o umorzenie kwoty 1 084 189,17 (kwota z odsetkami) z tytułu pożyczki udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy nr 2 w Łodzi, na podstawie umowy zawartej w dniu 31 grudnia 2003 r. Spółka w uzasadnieniu wniosku podała, że bez dokonania zasadniczej restrukturyzacji zobowiązań nie ma możliwości ich spłaty, a tym samym i dalszego funkcjonowania. Mając to na uwadze Zarząd wystąpił o zawarcie układu sądowego z wierzycielami, a jego wykonanie uwarunkowane jest ściśle umorzeniem zobowiązań występujących wobec Powiatowych Urzędów Pracy. Umorzenie pożyczki spowoduje przeniesienie na Spółkę własności przewłaszczonych maszyn. Tym samym na uzyskanie zabezpieczenia pod kredyt, który umożliwi zakup od Syndyka U. S.A. nieruchomości dzierżawionej przez Spółkę. Organ administracji pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że Spółka od początku nie wywiązywała się ze zobowiązań finansowych wobec pożyczkodawcy, ale sytuacja majątkowa Spółki daje możliwość dochodzenia należności z tytułu pożyczki i odsetek. Zabezpieczenie spłaty pożyczki stanowi weksel in blanco wystawiony przez Spółkę, posiada ona majątek wystarczający na pokrycie roszczeń Powiatowych Urzędów Pracy, gdyż wartość przewłaszczonych maszyn odpowiada wysokości należności. W dniu 21 maja 2008 r. Powiatowy Urząd Pracy nr 1 w Łodzi i Powiatowy Urząd Pracy nr 2 w Łodzi zawarły umowę sprzedaży maszyn i urządzeń włókienniczych stanowiących zabezpieczenie wierzycieli z tytułu umowy pożyczki zawartej pomiędzy PUP nr 1 i nr 2 w Łodzi a U. spółką z o.o. w Łodzi. Zdaniem Sądu, wobec powyższych ustaleń, organy administracji publicznej prawidłowo rozważyły, iż nie zachodzi przesłanka określona w pkt 1 art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dająca podstawę do umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Sąd I instancji wskazał, że organy rozważyły także, czy nie zachodzą w sprawie pozostałe warunki umorzenia pożyczki określone art. 18 ust. 4a. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż za umorzeniem pożyczki nie przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Organ I instancji stwierdził, że zaproponowany przez Spółkę plan naprawczy i sposób naprawy firmy, zakładający restrukturyzację finansową (redukcja zadłużenia), polegającą na umorzeniu zobowiązań wobec Urzędów Pracy w kwocie około 3 milionów złotych, nie dawał gwarancji rozwiązania problemów skarżącej Spółki, także utrzymania zatrudnienia pracowników. Nawet przy umorzeniu pożyczki sytuacja finansowa Spółki nie uległaby poprawie, bowiem do uregulowania pozostałoby 14 milionów złotych zadłużenia wraz z należnymi odsetkami wobec innych wierzycieli. Z dniem 31 lipca 2007 r. została rozwiązana w trybie natychmiastowym umowa dzierżawy pomieszczeń i składników majątkowych zawarta ze spółką U. Sp. z o.o. w Łodzi (oświadczenie Syndyka z dnia 6 lipca 2007 r.), a Spółka została zobowiązana przez Syndyka U. S.A. do opuszczenia zajmowanych pomieszczeń w związku z niepłaceniem czynszu. Sąd zauważył, że strona skarżąca w piśmie z dnia 13 kwietnia 2007 r. stwierdziła, że koszty zakupienia nowej lokalizacji i przeniesienia maszyn przekraczają jej możliwości finansowe i obok środków własnych wymaga to inwestora zewnętrznego. Poinformowała, że również uzyskanie kredytu bankowego przez Spółkę jest niemożliwe z uwagi na brak zabezpieczenia majątkowego (maszyn). Ponadto wyjaśniła, że w okresie funkcjonowania Spółka użytkowała powierzchnie budynków znacznie przekraczające jej potrzeby, co powodowało ponoszenie bezproduktywnych kosztów w postaci podatku od nieruchomości. Podobnie występowało w obszarze zużycia mediów, które stanowią 60% kosztów Spółki. Wyszacowany koszt przenoszenia maszyn wymagałby poniesienia nakładów rzędu około 500–550 tys. zł, zaś zakup lokalizacji, który mógłby być sfinansowany przez inwestora kwoty 4–4,2 mln zł. Restrukturyzacja finansowa wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest bardziej skomplikowana. Możliwe byłoby rozłożenie zaległości około 1 mln złotych na okres wielu lat. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że spółka U. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Łodzi jest w likwidacji. Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr 2/III/07 Powiatowa Rada Zatrudnienia w Mieście Łodzi pozytywnie zaopiniowała wniosek Dyrektorów Powiatowych Urzędów Pracy nr 1 i 2 w Łodzi w sprawie U. Sp. z o.o. w Łodzi o odmowie umorzenia pożyczki i odsetek. Z pisma likwidatora Spółki z dnia 6 listopada 2007 r. wynika, że wypowiedziano umowę o pracę 133 pracownikom, którym minął już okres wypowiedzenia. Organ przeanalizował możliwości zatrudnienia zwolnionych pracowników i udzielenia im realnej pomocy, wskazując dane o spadku bezrobocia w Łodzi. Sąd Okręgowy w Łodzi I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. utrzymał w całości w mocy nakaz zapłaty z dnia 19 kwietnia 2007 r. Sądu Okręgowego w Łodzi. Powyższe potwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organy administracji wnikliwie oceniły sytuację finansową Spółki i prawidłowo stwierdziły, że zajęcie konta bankowego i wierzytelności przez Urząd Skarbowy, negatywnie oceniony program naprawczy firmy, obowiązek opuszczenia dzierżawionych pomieszczeń, konieczność nowej lokalizacji i potrzebne na to środki finansowe świadczą o tym, że nawet przy umorzeniu pożyczki z Funduszu Pracy sytuacja ekonomiczna Spółki nie uległaby poprawie. Za umorzeniem pożyczki nie przemawiają więc ani szczególne względy gospodarcze, ani szczególne względy społeczne. Za nietrafne uznał Sąd stanowisko strony skarżącej, że spełnienie przez Spółkę warunków udzielenia pożyczki daje podstawę do jej umorzenia. Warunki udzielenia pożyczki z Funduszu Pracy nie są tożsame z warunkami jej umorzenia w całości ani w części, co szczegółowo wyjaśniały organy administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowanych w sprawie przez organy administracji publicznej przepisów wskazano, że podstawę odmowy umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy, udzielonej stronie skarżącej w dniu 31 grudnia 2003 r., stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sąd zauważył jednak, że z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., częścią polskiego porządku prawnego stały się przepisy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, powoływanego dalej jako TWE. Zasadnicze znaczenie dla określenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz hierarchii poszczególnych aktów normatywnych ma ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a w zakresie ograniczonym przedmiotowo i terytorialnie – akty prawa miejscowego. Szczególną rangę Konstytucja przyznaje ratyfikowanym umowom międzynarodowym, które zgodnie z art. 91 ust. 1, po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, chyba że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Z kolei art. 91 ust. 2 Konstytucji RP jednoznacznie przesądza o nadrzędności umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie nad ustawami krajowymi w sytuacji, gdy ustawy nie da się pogodzić z umową, a więc gdy nie jest możliwa taka interpretacja treści ustawy, która dałaby się pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej ani też nie dokonano stosownej jej nowelizacji. Ponadto zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Na mocy tego przepisu Konstytucji, od chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej prawo traktatowe (wspólnotowe Unii) obowiązuje także na terenie naszego kraju i powinno być bezpośrednio stosowane przez organy polskiej władzy publicznej, w tym organy administracji oraz ma ono pozycję zwierzchnią w stosunku do ustawodawstwa wewnątrzkrajowego. Podpisanie w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu pomiędzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką o przystąpieniu wymienionych wyżej państw do Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) oznacza, iż od dnia przystąpienia do Unii, Polska związana jest postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Traktat o przystąpieniu do Unii został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r. i wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r. Skutkiem powyższego jest to, iż normy prawa wspólnotowego od dnia 1 maja 2004 r. stały się automatycznie częścią polskiego porządku prawnego, bez konieczności ich uprzedniej inkorporacji. Stosownie do art. 10 TWE państwa członkowskie zobowiązują się do podjęcia wszelkich właściwych środków o charakterze ogólnym lub szczególnym, aby zapewnić wykonanie zobowiązań wynikających z Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz do powstrzymywania od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić osiągnięciu celów Traktatu. Realizacja celów TWE w sferze pomocy przyznawanej przez Państwa Członkowskie wyrażona została w szczególności w art. 87 i 88 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści przepisu art. 87 ust. 3 wynika, że za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana: a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia; b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego; c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; oraz d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; e) inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc większością kwalifikowaną, na wniosek Komisji. Norma prawna wynikająca z art. 87 TWE jest jasna i bezwarunkowa, a zatem organy administracji publicznej (organy przyznające pomoc publiczną) mają nie tylko prawo, ale i obowiązek stosując krajowe prawo ocenić, czy prawo to nie jest sprzeczne z przepisami TWE, które to przepisy w razie wystąpienia sprzeczności mają charakter nadrzędny. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji publicznej, opartym na znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnieniach Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co do rozumienia pojęcia "pomoc publiczna", iż umorzenie pożyczki, o którym mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 Traktatu WE. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do zastosowania przez organy administracji regulacji prawnej niekorzystnej dla Spółki. Organy nie znalazły podstaw do umorzenia pożyczki, a zatem nie przekazały wniosku o umorzenie należności do Komisji Europejskiej. Słusznie zauważył Wojewoda Łódzki, iż byłoby to celowe, gdyby w przedmiotowym przypadku zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie pożyczki. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku U. spółka z o.o. w likwidacji wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, że w swej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób istotny naruszył przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszył art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm. ) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 18 ust. 4a pkt 1 oraz pkt 5 powołanej wyżej ustawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie, na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie zachodzi przesłanka określona w art. 18 ust. 4a pkt 1, gdyż wartość przewłaszczonych maszyn, stanowiących zabezpieczenie i wierzytelności z tytułu zawartych umów pożyczek, odpowiada wysokości należności, a nadto zabezpieczenie spłaty stanowi weksel in blanco wystawiony przez Spółkę posiadającą łącznie z maszynami majątek pozwalający na spłatę pożyczek. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2008 r. skarżący podnosił, iż Powiatowe Urzędy Pracy zbyły przewłaszczone maszyny za kwotę ok. 750 000 zł, a po odliczeniu kosztów ich przechowywania w pomieszczeniach U. S.A. w upadłości, a także innych kosztów takich jak ogłoszenia i wyceny Powiatowe Urzędy Pracy uzyskały kwotę ok. 150 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny do pisma powyższego nie odniósł się. Skarżący nie posiadał i nie posiada obecnie innego majątku, który pozwoliłby na zaspokojenie jego zobowiązań w stosunku do Urzędów Pracy, co wynika z postanowień oddalających wniosek o ogłoszenie upadłości Spółki. Uznał również WSA w Łodzi, iż nie zachodzą w sprawie pozostałe warunki umorzenia pożyczki określone w art. 18 ust. 4a, przy czym z treści powołanego przepisu oraz uzasadnienia wyroku wynika, iż rozważeniu poddać należało wyłącznie przesłankę wymienioną w pkt 5 art. 18 ust. 4a. Umorzenie pożyczek, w ślad za tym wygaśnięcie zabezpieczenia w postaci przewłaszczenia maszyn, pozwoliłoby Spółce na skuteczne wszczęcie postępowania układowego, pozyskanie inwestorów czy także na uzyskanie kredytu, którego zabezpieczeniem mógłby być majątek Spółki (maszyny). Te działania pozwoliłyby na kontynuowanie działalności gospodarczej, utrzymanie zatrudnienia ok. 140 osób. Spadek bezrobocia w regionie łódzkim na przełomie lat 2007/2008 o 3,6% nie spowodował, że na rynku pracy poszukiwani byli i są pracownicy w zawodach związanych branżą włókienniczą. Nadto, analiza rynku pracy i struktura bezrobocia winna być badana na dzień złożenia wniosku o umorzenie pożyczek a nie na dzień orzekania lub skargi do WSA. Znaczna ilość pracowników Spółki to byli pracownicy upadłej firmy U. S.A., z olbrzymim doświadczeniem zawodowym. Korzystanie przez tych byłych pracowników z tzw. wcześniejszej emerytury, zasiłków stanowi również obciążenie publicznych finansów. Na marginesie zaznaczono, że skarżąca Spółka w dalszym ciągu korzysta z pomieszczeń wynajmowanych od Syndyka Masy Upadłości U. S.A. oraz aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości. Brak jest więc podstaw do uznania, iż nie zachodzi przesłanka wymieniona w pkt 5 art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 ustawy. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego też, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, rozważeniu w sprawie niniejszej podlegać mogą jedynie te zagadnienia, które objęte zostały granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona przez radcę prawnego reprezentującego U. Spółka z o.o. w likwidacji w Łodzi skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 4a pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Takie określenie podstawy zaskarżenia oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym i przyjętych przez Sąd I instancji. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny oceniane być muszą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Art. 18 ust. 4a powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w art. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; ... 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przystępując do oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) pożyczki z Funduszu Pracy na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych i przytoczył pełną treść art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Następnie, po dokonaniu analizy wskazanych okoliczności ustalonych przez organ administracji pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym Sąd stwierdził, że wobec treści tych ustaleń organy administracji publicznej prawidłowo rozważyły, że nie zachodzi przesłanka określona w pkt 1 art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dająca podstawę do umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W ocenie Sądu I instancji również prawidłowo oceniono – w oparciu o wskazane w uzasadnieniu wyroku okoliczności ustalone w postępowaniu administracyjnym, że za umorzeniem pożyczki nie przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne (przesłanka umorzenia wskazana w art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy). Przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny powinna zawierać stosownie do art. 176 p.p.s.a., między innymi uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Autor tej skargi winien wskazać jakie konkretnie przepisy, prawa materialnego lub procesowego i w jaki sposób, zostały naruszone przez Sąd I instancji. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie naruszonych przez Sąd przepisów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na jakiekolwiek precyzowanie, uzupełnianie czy interpretację zawartych w niej zarzutów. Wobec tego, że zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie został w żaden sposób sprecyzowany uznany być musiał za nieusprawiedliwiony. Twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niewłaściwie zastosował wskazane przepisy umotywowane zostało poprzez kwestionowanie trafności ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku. Tymczasem, skoro skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzucie naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, związany jest też oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. W tak ustalonych, jak to przytoczył Sąd I instancji w motywach orzeczenia okolicznościach faktycznych, odmowa umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy co do obu przesłanek wskazanych w skardze kasacyjnej (art. 18 ust. 4a pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) nie budzi żadnej wątpliwości co do prawidłowości, a więc w konsekwencji należało w tym względzie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Na marginesie dodać należy, że zawarta w skardze kasacyjnej polemika z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd oparta została głównie na twierdzeniach co do stanu faktycznego, jaki nastąpił po wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonej decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r., a więc okolicznościach, które nie mogły mieć znaczenia dla oceny pod względem zgodności z prawem tej decyzji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.