I OSK 1465/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/11 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. oddalający skargę J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., podjętej w trybie art. 2 ust. 1 i art. 12 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o szczególnych zasadach", działki nr [...] i [...] położone w gminie T., obręb [...], o powierzchni 0,0017 ha i 0,0041 ha, stanowiące m. in. współwłasność skarżącego w udziale 3/32 przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W wyniku przeprowadzonego następnie postępowania administracyjnego Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalił za w/w nieruchomości odszkodowanie w łącznej kwocie 1.818,00 zł i przyznał skarżącemu odpowiednio do wielkości jego udziału we współwłasności kwotę 170,45 zł, którą polecił wypłacić Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia ostateczności rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 132 ust. 1 a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał na obowiązujące w zakresie ustalania odszkodowania uregulowania prawne oraz wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie jego wysokość ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 19 sierpnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.B. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił, że działki nr [...] i [...]"nie istnieją w obrocie prawnym", gdyż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. "został uchylony podział działek nr [...] i [...] na działki nr [...] i [...]". Zakwestionował też prawidłowość wyceny nieruchomości, podnosząc, że w 2008 roku jedna z działek była zabudowana. Wyjaśnił, że w 2006 roku na części nieruchomości wybudowano pobocze drogi i w związku z tym w pierwszej kolejności powinno być mu wypłacone odszkodowanie za wybudowanie drogi i korzystanie z części gruntu - począwszy od 2006 r. W uzupełnieniu odwołania zarzucił, że w operacie rzeczoznawca nie uwzględniła wartości drzew wyciętych w 2006 roku pod budowę drogi. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy M.B. w dniu 29 kwietnia 2011 r. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego. Po zawiadomieniu stron o powyższej czynności, a także o możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień, Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił obowiązujący w zakresie ustalania odszkodowania stan prawny. Stwierdził, że operat stanowiący podstawę wyceny nieruchomości odpowiada wymogom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 151 i 154 ust. 1) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat ten spełnia wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jednocześnie zatwierdziła podział działek nr [...] i [...], stąd zarzut dotyczący uchylenia tego podziału przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest zasadny. Wyjaśnił, że żądanie wypłaty odszkodowania za korzystanie z części gruntu od 2006 roku powinno być dochodzone w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Podkreślił, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia w wycenie wartości drzew wyciętych w 2006 roku, czyli przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. We wniesionej skardze skarżący zarzucił, że nie rozpoznano i nie uwzględniono jego wniosku o zmianę rzeczoznawcy, nie doręczono mu również "opinii uzupełniającej". Kwestionując ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości wskazał na brak wyceny drzew wyciętych w 2006 roku z terenu działki nr [...] pod budowę drogi. Stwierdził, że w związku z tym działka ta powinna zostać wyceniona jako działka leśna. Ponownie zwrócił uwagę na "uchylony decyzją SKO w P. projekt podziału działek nr [...] i [...]". W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocenił, że rozstrzygając sprawę organy prawidłowo zastosowały przywołane w podstawach prawnych decyzji przepisy prawa. Podzielił stanowisko organu odwoławczego co do poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyjaśnił, że organ nie miał obowiązku zlecania opracowania nowego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu w sytuacji gdy operat M.B. odpowiadał prawu. Wskazał, że w sprawie nie była sporządzana "opinia uzupełniająca", a jedynie rzeczoznawca potwierdziła aktualność operatu, o czym poinformowano skarżącego stosownie do wymogu zawartego w art. 10 kpa. Sąd uznał, że stan nieruchomości przyjęty dla potrzeb jej wyceny w operacie był właściwy. Działka nr [...] prawidłowo została wyceniona jako działka rolna, a operat nie mógł uwzględniać wartości wyciętych w 2006 roku drzew. Odnosząc się do zarzutu "nieistnienia w obrocie prawnym działek nr [...] i [...] z powodu uchylenia ich podziału" Sąd zwrócił uwagę na treść art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej zgodnie z którym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. W skardze kasacyjnej J.S., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Powołując podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie art. 133 § 1 tej ustawy poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a podnoszonych przez skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że o naruszeniu powyższego przepisu w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, świadczy pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i podnoszonych przez niego we wcześniejszych fazach postępowania. W szczególności, jak argumentowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "nie został uwzględniony wniosek o zmianę rzeczoznawcy dokonującego wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania, zaś wycena stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania była nieaktualna (jak wynika z akt sprawy klauzula potwierdzająca aktualność wyceny nosi datę 22 kwietnia 2011 r. tj. już po dacie wydania zaskarżonych decyzji i wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Wskazano, że "kolejnymi okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia, a nie wziętymi pod uwagę w zaskarżonym wyroku były: 1) fakt, że działka [...] jest działką rolną, 2) fakt, że budowę pobocza wykonano w 2006 r. wycinając drzewa, a wycena została wykonana w 2009 roku; 3) fakt, że decyzja o podziale nieruchomości została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – co skutkuje zdaniem skarżącego nieważnością podziału z mocy prawa; 4) fakt, że decyzja Wojewody Łódzkiego z 2005 roku o lokalizacji inwestycji oraz o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działek, na podstawie której wybudowano pobocze została uchylona, w konsekwencji czego decyzja Wojewody Łódzkiego z 2008 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie poboczy i drogi krajowej wydawana była w stanie prawnym, w którym droga faktycznie już istniała (była wybudowana); 5) fakt błędnego ustalenia położenia działki na terenie gminy C. w pow. T.". Podniesiono, że w tej sytuacji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a powinno zostać "skorygowane w drodze skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnosząc się do wyrażonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej konieczności "skorygowania" orzeczenia Sądu I instancji należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, o ile w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ją w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie tego Sądu podstawami i wnioskami skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega m. in. na tym, że jeżeli strona skarżąca wskazuje konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innego przepisu. Jeśli nawet zaskarżony wyrok jest wadliwy z punktu widzenia przepisów prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie może z własnej inicjatywy, niejako z urzędu wadliwości tej wyeliminować. Tylko zatem trafne podstawy zaskarżenia upoważniają i umożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnego rzeczywistą "korektę" wyroku Sądu I instancji. Innymi słowy to autor skargi kasacyjnej przywołanymi podstawami zaskarżenia określa przedmiot badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie nietrafność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a wynika już z samego jego uzasadnienia. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrokowanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny badając zasadność skargi czyni to w oparciu o akta sprawy przedstawione mu przez organ wraz ze skargą stosownie do wymogu zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta sprawy administracyjnej dokumentują bowiem przebieg i tok postępowania administracyjnego, w tym wszystkie podejmowane przez organy obu instancji i strony postępowania czynności w sprawie i to od momentu wszczęcia postępowania do chwili jego zakończenia. W istocie to właśnie akta postępowania administracyjnego pozwalają wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i innych mających zastosowanie w konkretnej sprawie, pozwalają też zweryfikować poprawność dokonanych przez organy ustaleń i wyciągnąć właściwe wnioski co do zasadności i prawidłowości decyzji, a także co do rodzaju ewentualnych naruszeń prawa i możliwości ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a dochodzi więc w szczególności wówczas, gdy organ administracji nie przedstawia wraz ze skargą akt sprawy w całości lub w części, a sąd wydaje wyrok, nie dostrzegając tego uchybienia lub niezasadnie przyjmując, że akta nie są niezbędne. Brak chociażby części akt sprawy oznacza bowiem, że po pierwsze postępowanie w tym zakresie nie zostało właściwie skontrolowane, a po drugie, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powyższego nie zarzuca. Jak wynika z jej uzasadnienia skarżący kwestionuje poprawność dokonanych przez organy ustaleń w sprawie co do rzeczywistej wartości jego nieruchomości, kwestionuje też ocenę i ważność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny działek i ustalenia odszkodowania, podnosi też okoliczności zupełnie nowe pierwszy raz wyartykułowane dopiero w piśmie z dnia 23 marca 2012 r., a powtórzone w punktach 4 i 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pomijając fakt, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo odniósł się do podnoszonych w toku sprawy przez skarżącego zarzutów (przytoczonych ponownie w punktach 1-3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a potwierdzenie aktualności operatu nie nastąpiło, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej "już po dacie wydania zaskarżonych decyzji i wniesieniu skargi", to należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a nie mógł skutecznie spowodować kontroli kasacyjnej przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w sprawie, ani podważyć też wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej, także wówczas gdyby była ona błędna. Stanowisko, że norma zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych, ani tym bardziej podważeniu oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługują zwłaszcza wyroki wydane w sprawach II OSK 1609/10, I OSK 2398/11 i I OSK 636/11 dostępnych w bazie orzeczeń na https://cbois.nsa.gov.pl. W rozpatrywanej sprawie spowodowanie skutecznej kontroli kasacyjnej prawidłowości przyjętych przez organy i Sąd I instancji ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej wymagało powołania w skardze kasacyjnej innych niż art. 133 § 1 p.p.s.a przepisów prawa. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.