I OSK 1465/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 577/21 o odrzuceniu skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 maja 2021 r. nr SKO.4130.21.21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę R. P. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dokonywanie mu doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej (za pośrednictwem platformy ePUAP). Organ był związany powyższym wnioskiem skarżącego, stąd doręczał mu wydane w sprawie decyzje za pośrednictwem platformy ePUAP. Z lektury akt administracyjnych wynika jednak, że doręczane przez Kolegium decyzje były w formie pliku w formacie PDF, ale brak było pliku zawierającego podpis elektroniczny. Tymczasem pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, czyli pisma doręczane elektronicznie muszą być opatrzone podpisem elektronicznym. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Z art. 391 § 1 K.p.a. wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. Decyzja w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 K.p.a. Innymi słowy, nie jest wystarczającym podpisanie (nawet przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium) samego pisma przewodniego, do którego dołączony jest plik zawierający decyzję, który to plik nie jest podpisany podpisem elektronicznym. Sąd I instancji zauważył, że na kwestię prawidłowości zamieszczenia podpisów elektronicznych osób upoważnionych pod decyzjami wydanymi w formie dokumentu elektronicznego załączonymi do pism przewodnich (ogólnych) w praktyce organów administracji zwrócił uwagę NSA w uchwale z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21. Dodał przy tym, że art. 107 § 1 K.p.a. w swej treści nie czyni z pisma przewodniego (ogólnego) elementu decyzji administracyjnej, a do tego niewątpliwie zmierza zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w niniejszej sprawie, nakładające w istocie na stronę konieczność posługiwania się w obrocie prawnym zarówno plikiem zawierającym decyzję w pliku PDF, jak i nieodłącznie towarzyszącym jej pismem przewodnim (ogólnym) opatrzonym owym podpisem elektronicznym. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że doręczenie dokonane z naruszeniem przepisów prawa (w sprawie doręczenie decyzji drugiej instancji w formie pliku PDF bez podpisu elektronicznego) nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie otwiera terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżący skargę do sądu administracyjnego skierował przed otrzymaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 maja 2021 r. Wniesienie skargi przed doręczeniem skarżącemu decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych. Skarga przedwczesna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 53 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: K.p.a.). wskutek wadliwego przyjęcia, że skarga była niedopuszczalna albowiem wniesiono ją przed skutecznym doręczeniem stronie decyzji przez organ odwoławczy, podczas gdy skarga była dopuszczalna, bowiem decyzja Kolegium wysłana do skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wymagane przez art. 107 § 1 K.p.a., w tym kwalifikowane podpisy elektroniczne członków składu orzekającego Kolegium, a co za tym idzie została skutecznie doręczona skarżącemu 30 maja 2021 r. i weszła do obrotu prawnego, 2. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 344) w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podpisanie przez członków składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego pisma ogólnego wysyłanego do strony postępowania za pośrednictwem platformy ePUAP wraz z załącznikiem zawierającym decyzję administracyjną w formie dokumentu elektronicznego (plik PDF) nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o jej oddalenie i przyznanie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez zarzuty naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 maja 2021 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że elementy wymagane do tego aby uznać dany dokument za decyzję określone zostały w art. 107 K.p.a. Wśród wymaganych elementów decyzji wymieniony został podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a.). Pisma w formie dokumentu elektronicznego powinny spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja oraz czy prawidłowo została doręczona. Strona ma bowiem prawo otrzymać egzemplarz decyzji stanowiącej jej oryginał, a wymóg ten będzie spełniony, w razie wybrania kanału komunikacji elektronicznej, tylko w razie przesłania decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym. W aktach sprawy znajduje się egzemplarz zaskarżonej decyzji z 28 maja 2021 r. w wersji tradycyjnej, opatrzony własnoręcznymi podpisami składu orzekającego Kolegium oraz dokument "UPD" (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia) świadczący o doręczeniu zaskarżonej decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednakże w aktach nie ma dowodu świadczącego o tym, że ww. decyzja była podpisana elektronicznie obok podpisania jej tradycyjnie (własnoręcznie). Wprawdzie Kolegium sporządziło 28 maja 2021 r. dokument elektroniczny, zawierający załącznik w formie pliku pdf z treścią zaskarżonej decyzji, jednak tylko on został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym członków składu orzekającego. Natomiast sam załącznik w formie pliku pdf z treścią zaskarżonej decyzji, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Oznacza to, że organ dokonując doręczenia za pomocą ePUAP nie dochował wymogu przesłania decyzji z 28 maja 2021 r. opatrzonej podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, ustawodawca w powyższym przepisie przesądził zatem, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co - jak już wyżej wskazano - należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Odwzorowanie treści decyzji w formie pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na mocy art. 391 § 1 K.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 K.p.a. wynika, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. Tego warunku nie spełnia bowiem podpisanie załącznika PDF z treścią decyzji, w ramach pisma ogólnego przesłanego jako dokument elektroniczny. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w tym zakresie argumentację wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów z 6 grudnia 2021 r. (sygn. akt I FPS 2/21), która wprawdzie dotyczy zagadnienia związanego z podpisywaniem załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednak przywołane w jej uzasadnieniu ogólne rozważania w tej kwestii można odnieść również do zasad doręczania dokumentów elektronicznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W powołanej uchwale NSA odniósł się m.in. do kwestii technicznych, które przemawiają za stanowiskiem, że dla podpisania pisma stanowiącego załącznik do podpisanego formularza pisma ogólnego, w ramach profilu zaufanego ePUAP, konieczne jest odrębne podpisanie tego załącznika. Jak wskazał NSA, podpis, jakim opatruje się pismo ogólne, jest to tak zwany podpis otoczony (wewnętrzny) w formacie XAdES, co oznacza, że sporządzony za pomocą wskazanych formularzy, podpisany plik jest w formacie XML, a podpis znajduje się wewnątrz tego pliku. Podpis taki, mimo że znajduje się wewnątrz podpisanego pliku XML obejmuje jednocześnie nie tylko treść pliku XML, w którym się znajduje, ale dodatkowo także treść wszystkich załączonych do tego pliku załączników znajdujących się w odrębnych plikach, jeżeli zostały dołączone do pisma ogólnego za pomocą wskazanych usług. Zastosowane na ePUAP rozwiązanie technologiczne (pozwalające objąć podpisem zaufanym, wpisanym do wewnątrz pliku XML pliki załączone do pisma ogólnego) nie wynika wprost z przepisów prawa, ale z norm technicznych określających strukturę podpisu w formacie XAdES wydanych przez Europejski Instytut Norm Telekomunikacyjnych (ETSI). Podpis zaufany zgodnie z ustawą o informatyzacji to podpis, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji. Do zapewnienia tej integralności zastosowano zaawansowaną pieczęć elektroniczną weryfikowaną za pomocą kwalifikowanego certyfikatu pieczęci elektronicznej. Zatem mając na względzie zasady wnoszenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP, zarówno pismo ogólne, jak i załączoną do niego skargę (tu: decyzję) można uznać za podpisane podpisem zaufanym jedynie w znaczeniu technicznym, co potwierdza instrukcja do tej platformy. Nie oznacza to jednak, że mamy do czynienia z dokumentami elektronicznymi zawierającymi prawnie skuteczny podpis. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że wyodrębnienie pliku załącznika z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu elektronicznego. Powyższe świadczy o tym, że skarżącemu nie doręczono decyzji podpisanej elektronicznie. Z akt sprawy nie wynika również aby zaskarżona decyzja została doręczona w formie papierowej za pośrednictwem operatora publicznego. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 P.p.s.a. Skarga jako przedwczesna podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 P.p.s.a.