I OSK 1472/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 911/16 w sprawie ze skargi B.P., A.F., F.B., Z.R., B.B., Z.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B.P. (dalej: "skarżący"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 911/16, którym oddalono skargę B.P., A.F., F.B., Z.R., B.B., Z.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, (dalej: "Minister"), z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], stwierdził nabycie nieodpłatnie przez Dzielnicę-Gminę W. z mocy ustawy w dniu 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], numerem działki [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. B.P., A.F., F.B., Z.R., B.B., Z.C. w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, a następnie decyzją z dnia [...]stycznia 2016 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej ani w dniu [...]maja 1990 r., ani obecnie. Minister ustalił, że tytułem własności Skarbu Państwa do działki nr [...] (dawny nr [...]) w dniu [...]maja 1990 r. była decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]grudnia 1979 r., nr [...], którą przejęto nieodpłatnie za emeryturę na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 3,32 ha bez budynków, stanowiące własność i współwłasność S.B. i jego żony F.B.. Decyzją z dnia [...]listopada 1999 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 23 października 2000 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2947/00, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dalej Minister podkreślił, że dopóki decyzja z dnia [...]grudnia 1979 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne, organy są związane jej treścią. W tej sytuacji organ nie może dokonywać ustaleń w kwestii prawidłowości decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Reasumując stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie legitymującej się przymiotem strony, jest podstawą do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B.P., A.F., F.B., Z.R., B.B. i Z.C., podnosząc zarzuty dotyczące decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...]grudnia 1979 r. W toku postępowania w dniu [...]stycznia 2017 r. skarżący wnieśli o jego zawieszenie z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku: - postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla W., na skutek pozwu wniesionego przez B.P. przeciwko Agencji Nieruchomości Rolnych, dotyczącego ustalenia, że decyzja z dnia [...]grudnia 1979 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych z powodu jej niedoręczenia stronom postępowania, - toczącego się przed Agencją Nieruchomości Rolnych [...] postępowania z wniosku skarżących o weryfikację klauzuli ostateczności i wykonalności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania, uznając że znaczenie prejudycjalne miałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. To jednak nie nastąpiło i pozostaje ona nadal w obrocie prawnym. Złożony pozew do sadu powszechnego czy też wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnych pozostaje więc bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w zakresie żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...]listopada 1995 r. Nie wskazali oni żadnego z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "p.w.s.t.", którego zastosowanie przez organ naruszyło ich uprawnienia. Tylko wówczas można byłoby mówić o posiadaniu przez ich interesu prawnego w żądaniu przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Sąd powołał się na utrwalone orzecznictwo, z którego wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie takie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...]maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne było bezprzedmiotowe. Brak wykazania się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość żądania przeprowadzenia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu Minister prawidłowo stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że skarżący posiadali tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości ani w dacie komunalizacji, tj. na dzień [...]maja 1990 r., ani obecnie. Nie przedstawili oni żadnego dowodu świadczącego o tym, że to im właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności skomunalizowanej nieruchomości. Decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r., stwierdzająca przejście na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego F. i S.B., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w dniu [...]maja 1990 r., jak również obecnie, skarżącym przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto, skoro w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji przeprowadzone było postępowanie nadzorcze, zakończone ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia jej nieważności, to dokonana w tym postępowaniu ocena nie może być podważana w niniejszym postępowaniu, a zarzuty dotyczące naruszenia prawa, odnoszące się do decyzji z dnia [...]grudnia 1979 r., nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu dotyczącym innej decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. na skutek zaaprobowania przez Sąd I instancji braku potrzeby dokonania przez organy jakichkolwiek ustaleń faktycznych na okoliczność, że to skarżącym a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności skomunalizowanej nieruchomości, pomimo przedstawienia przez nich aktu własności oraz wskazywania, że decyzja komunalizacyjna nie została im doręczona, a S.B. - jako "stuprocentowy inwalida" – nie miał możliwości złożenia wniosku ani odebrania korespondencji; - naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie; - naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na skutek odmowy zawieszenia postępowania, pomimo, że wynik sprawy zależał od rozstrzygnięcia spraw toczących się przez sądem powszechnym i organem administracyjnym, mających na celu wykazanie, że termin do zaskarżenia decyzji z dnia [...]grudnia 1979 r. w trybie zwyczajnym nie rozpoczął biegu. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucił obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 p.w.s.t. na skutek nieuwzględnienia faktu, że nabycie mienia przez jego komunalizację ma charakter pochodny i dla jego skuteczności niezbędne jest ustalenie, czy w dacie komunalizacji Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do tego mienia oraz na skutek nieprzeprowadzenia postępowania mającego na celu sprawdzenie, czy decyzja z [...] grudnia 1979 r. weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki cywilnoprawne. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że S.B. ze względu na swoje inwalidztwo nie mógł złożyć wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego, a ponadto nie był on jego wyłącznym właścicielem, zaś jego żona nigdy nie wyraziła zgody na wydanie takiej dyspozycji. Decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. nie została doręczona ówczesnym współwłaścicielom gospodarstwa, a wobec tego nie weszła ona do obiegu prawnego. Nie doszło też do złożenia wniosku o ujawnienie zmian własnościowych w księdze wieczystej. Skarżący powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu nieważnościowym, gdyż legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci aktu własności ziemi. W sprawie - w ocenie skarżącego - zaistniały też przesłanki do zawieszenia postępowania przed Sądem I instancji, a to ze względu na istnienie stosunku zależności pomiędzy tym postępowaniem a wytoczonym przez niego powództwem oraz wystąpieniem o wszczęcie postępowania administracyjnego przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Pismem procesowym z dnia [...]kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Wprawdzie w sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzutach procesowych jak i materialnoprawnych, co do zasady w pierwszej kolejności winny być rozpatrzone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jednak ze względu na charakter sprawy i z uwagi na to, że zarzuty kasacyjne w istocie dotyczą jednej podstawowej kwestii, a mianowicie tego, czy skarżący legitymował się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, to tym należało rozstrzygnąć na wstępie. W tym miejscu zauważyć należało, że materialną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Przy tym stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądowego, na co zwracał już uwagę Sąd pierwszej instancji a czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawno-rzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 p.w.s.t. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu [...]maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja wojewody wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98; z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 927/04; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07, z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 916/09, z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1585/10, z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11 i I OSK 512/11, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 495/15, wszystkie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Ugruntowane jest też stanowisko, według którego, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, o ile nie wykazuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11 zam. w CBOSA). Z tego też względu osoby trzecie, niebędące – tak jak skarżący - stronami postępowania komunalizacyjnego, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem [...]maja 1990 r., tylko wówczas, gdy wykażą okoliczności mające wpływ na wykonywanie ich własnych praw na skutek wykonywania władztwa przez podmioty, na rzecz których doszło do skomunalizowania mienia (patrz m.in. ww. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). Innymi słowy osoby te muszą wykazać własny tytuł prawno-rzeczowy do konkretnej nieruchomości oraz przedstawić okoliczności wskazujące na uniemożliwienie wykonywania przysługującego im prawa na skutek wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 p.w.s.t. Organ administracji nie jest przy tym związany twierdzeniem jednostki co do podstaw istnienia interesu prawnego, wszczęcie postępowania zasadniczo powinno więc zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego zakończenia rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Taką możliwość daje przepis art. 61a § 1 K.p.a., a w przypadku bezzasadnego wszczęcia postępowania przepis art. 105 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ani wnoszący skargę kasacyjną, ani reprezentowani przez niego w postępowaniu przed Sądem I instancji pozostali skarżący nie byli stronami postępowania komunalizacyjnego. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia posiadania przez nich tytułu prawno-rzeczowego rzutującego na możliwość wydania decyzji komunalizacyjnej. W tym zakresie zgodzić się należało z Sądem I instancji, że w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie wykazali, aby oni, bądź ich poprzednicy prawni byli na dzień [...]maja 1990 r. właścicielami spornej działki. Nie przedstawili żadnych dokumentów, z których można wywodzić prawo skarżącego kasacyjnie oraz innych stron tego postępowania do dysponowania prawem do nieruchomości w dniu wejścia w życie p.w.s.t., a w szczególności nie przedstawili jakichkolwiek dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że decyzja z dnia [...]grudnia 1979 r., na mocy której na własność Państwa przeszło gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła sporna działka, została wyeliminowana lub też nie została wprowadzona do obiegu prawnego. Tej ostatniej okoliczności, podnoszonej w skardze kasacyjnej, przeczy chociażby to, że wnioskiem z dnia [...]lipca 1998 r. skarżący A.F., F.B., Z.R., B.B. i Z.C. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie jej nieważności. Świadczy to w sposób jednoznaczny o tym, że decyzja ta znalazła się w obiegu prawnym i była im znana. Żądanie stwierdzenia jej nieważności okazało się przy tym nieskuteczne, a prawidłowość stanowiska zajętego w tym względzie przez organy administracyjne potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2947/00. Akt własności ziemi, na który skarżący kasacyjnie się powoływał się w skardze i skardze kasacyjnej, dotyczył prawa własności przysługującego poprzedniemu właścicielowi gospodarstwa rolnego, które to prawo przeszło - na jego wniosek - na rzecz Państwa, na mocy decyzji z [...]grudnia 1979 r. Akt ten nie stanowi zatem żadnego dowodu na przysługiwanie skarżącym lub ich poprzednikom prawnym prawa własności spornej nieruchomości na dzień skutku komunalizacyjnego ([...]maja 1990 r.). W kontekście powyższego nie jest trafny zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 5 ust. 1 p.w.s.t., którego treścią było niezastosowanie tego unormowania w stanie faktycznym sprawy i niezbadanie hipotetycznego tytułu prawnego skarżących i ich poprzedników do spornej nieruchomości, wynikającego – w ich przekonaniu – z wadliwości decyzji z [...]grudnia 1979 r. W rozpatrywanej sprawie wystarczającym ustaleniem dla nieuznania zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie było stwierdzenie, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym ani żaden tytuł prawno-rzeczowy do spornej nieruchomości, potwierdzony stosownym dokumentem lub wpisem do księgi wieczystej. Brak przymiotu strony wyklucza możliwość aktywnego kwestionowania prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Nie został tym samym naruszony także przepis art. 28 K.p.a. W tym stanie rzeczy za trafny należało uznać pogląd Sądu I instancji, że w granicach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mieści się badanie prawidłowości decyzji z 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego za emeryturę, a wobec tego zarzut kasacyjny nieprzeprowadzenia w tym kierunku odpowiednich ustaleń faktycznych jest nieusprawiedliwiony. Również pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, skoro w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, i takie ustalenie zostało przez organy dokonane oraz przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenione za zgodne z prawem. Co do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zauważyć należało, że artykuł 125 P.p.s.a. reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. O zawieszeniu postępowania w tych przypadkach decydują względy celowościowe. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w tym przepisie pozostawiona jest ocenie sądu, ale sposób jego wykładni nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zagadnienie wstępne, które ujawniło się w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie jest tożsame z kwestią, która mogła mieć charakter wstępny dla postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie przed sądem administracyjnym (w przypadku gdy skarga dotyczy decyzji lub postanowień wydanych w takim sformalizowanym postępowaniu), ponieważ inny jest cel obu tych postępowań. Jeśli w postępowaniu administracyjnym istniało zagadnienie wstępne, ale nie zostało ono przez prowadzący to postępowanie organ dostrzeżone lub nawet zostało dostrzeżone, ale nie zostało właściwie ocenione na podstawie art. 100 § 2 K.p.a., to stwierdzenie tej okoliczności będzie dla sądu administracyjnego wystarczającą podstawą do uchylenia kontrolowanego aktu (decyzji, postanowienia) ze względu na jego wadliwość istniejącą w momencie wydania tegoż aktu. Taka sytuacja nie oznacza natomiast, by uchybienie organu administracji było równoznaczne z przesunięciem konieczności rozstrzygania kwestii wstępnej, która ma znaczenie w sprawie administracyjnej zakończonej aktem organu administracji na etap postępowania przed sądem administracyjnym. Dla tego sądu kwestią wstępną będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść (zob. M. Romańska - Komentarz do art.125 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, System Informacji Prawnej LEX). Kwestia ewentualnego wyeliminowania w przyszłości z obiegu prawnego decyzji z [...] grudnia 1979 r. mogłaby mieć znaczenie prawne, ale wyłącznie dla postępowania administracyjnego i tylko wówczas, gdyby do tego rzeczywiście doszło, gdyż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna, która zapadła w określonym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu jej wydania a nie rozstrzyganie sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.