I OSK 1473/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 873/13 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [..]z dnia 27 lutego 2013 r., Nr [..], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz T.B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 873/13 oddalił skargę T.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 30 października 2013 r. nr [..]z przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [..]decyzją z 27 lutego 2013 r. nr [..], działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej jako "Ugn"), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej jako działka nr 1 (AM 106), obręb [..]poprzez zezwolenie inwestorowi – TAURON Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie, Oddział we Wrocławiu na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń (dwóch odcinków napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Hermanowice-Czechnica-Klecina) służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. dwóch stanowisk słupowych oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym na każdym z odcinków linii o szerokości skrajnych przewodów do 6,5 m, zawieszonych zgodnie z Polską Normą PN-EN 50341-3-22 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV" w przedziale wysokości od 6,5 m do 25 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,6781 ha, oznaczonej w załączniku do decyzji dwoma pasami o łącznej długości 171 m oraz szerokości 40 m (2x 20 m od osi linii) każdy, w terminie 90 dni od dnia rozpoczęcia prac budowlanych na tej nieruchomości. Organ odmówił jednocześnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Wojewoda Dolnośląski decyzją z 30 października 2013 r. uchylił w całości ww. decyzję i tym zakresie orzekł: 1) o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie TAURON Dystrybucja SA z siedzibą w Krakowie na założenie i prowadzenie, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Hermanowice-Czechnica-Klecina, w miejsce przewodów, słupów i urządzeń istniejących, dwóch odcinków jednotorowych linii składających się z trzech przewodów roboczych i jednego przewodu odgromowego wraz z osprzętem każdy, a także dwóch słupów jednotorowych kratowych o maksymalnej wysokości 24,6 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 8,55 m². Organ wskazał ponadto, że okres wykonywania ww. robót budowlanych będzie wynosił 90 dni, liczonych od dnia rozpoczęcia robót w granicach wymienionej działki. W ocenie organu z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały warunki niezbędne dla orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zastosowanie przez Wojewodę przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") wynikało z faktu, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji pominął uchwałę nr VI/42/07 Rady Miasta w Oławie z 28 lutego 2007 r. Organ ten nie poddał badaniu zgodności inwestycji z obowiązującymi zapisami tego planu miejscowego. Drugą kwestią było nieprecyzyjne oznaczenie inwestora. Ponadto dołączony załącznik graficzny mający obrazować przebieg inwestycji był nieczytelny, nie został we właściwy sposób opisany, że stanowi załącznik do decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący zarzucając w szczególności naruszenie prawa: - art. 124 ust. 1 i 2 oraz art. 112 Ugn - w przekonaniu skarżącego istniejąca linia ma nieuregulowany stan prawny i nie jest uwzględniona w ustaleniach planu miejscowego – "ulega przebudowie (remontowi), nawet bez poprawy parametrów użytkowych – może to być podstawą do administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości"; - poprzez przyjęcie, że inwestycja odbywa się w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przebieg linii nie stanowi ustaleń planu, nie ma też mowy o planach inwestycyjnych celu publicznego w zakresie energetyki na terenie ww. działki; - naruszenie art. 89 § 1 Kpa poprzez nie przeprowadzenie we właściwej formie i treści rozprawy administracyjnej, która mogła doprowadzić do zawarcia porozumienia - poprzez nieskorzystanie z regulacji art. 124b Ugn, - art. 124 ust. 3 ugn poprzez prowadzenie rokowań w zakresie służebności przesyłu a nie celem uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z inwestycją i możliwości wejścia na teren nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z 4 marca 2014 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd szczegółowo opisał regulację zawartą w art. 124 Ugn. W dalszej kolejności wskazał, że zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż organ odwoławczy bardzo skrupulatnie i prawidłowo rozważył wszelkie kwestie podniesione przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego oraz w sposób pełny i poprawny ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji. Za niesłuszny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 2 oraz art. 112 Ugn poprzez przyjęcie przez organ, że istniejąca linia energetyczna (według twierdzeń skarżącego – o nieuregulowanym statusie prawnym) i jej przebudowa (remont) jest uwzględniona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w sprawie nie został naruszony przepis § 17 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. (uchwała RM w Oławie nr VI/42/07 z 28 lutego 2007 r.), który wprowadza "zakaz budowy nowych elektroenergetycznych linii napowietrznych". Jest bezsporne, że planowana inwestycja nie dotyczy budowy nowej linii lecz dotyczy inwestycji, tj. przebudowy istniejącej już od lat linii. Po drugie, trasa przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej, jak i jej strefy ochronne zostały zaznaczone w części graficznej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przebieg istniejącej dotychczas napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV nie wymagał nowych ustaleń co do jej istnienia w części tekstowej planu, wystarczające są bowiem zapisy co do przedmiotowej linii zamieszczone w części graficznej planu. Przeprowadzona przez organ analiza w tym zakresie jest w całości prawidłowa a argumentacja słuszna. Sąd podał, że kolejny istotny zarzut dotyczył kwestii braku zgody skarżącego na wykonanie na części jego nieruchomości (dz. nr 1) prac budowlanych związanych z przebudową ww. linii elektroenergetycznej. W niniejszej sprawie inwestor przystąpił do negocjacji ze skarżącym w zakresie dotyczącym wykonania opisanych wyżej robót budowlanych, przedstawił określone projekty umów i zaproponował mu wynagrodzenie z tego tytułu, którego wysokość na skutek prowadzonych rozmów następnie podwyższył ponad dwukrotnie. Jak wynika z przedłożonych materiałów do wniosku inwestora, skarżący nie przystał na zaproponowane mu warunki i umowy nie podpisał. W tych okolicznościach wystarczającym do uznania określonych czynności za przeprowadzenie "negocjacji" jest zatem złożenie przez inwestora określonych propozycji właścicielowi nieruchomości oraz brak wyrażenia zgody na przedstawione propozycje przez właściciela. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego a) art. 3 pkt 7a w zw. z pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej jako "Prawo budowlane") poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez nieuzasadnione przyjęcie wykładni definicji budowy jakoby budową była również przebudowa, b) art. 124 ust. 1 Ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu wskazanej w tym przepisie procedury do wniosku złożonego przez Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie, Oddział we Wrocławiu, pomimo że: - inwestycja objęta wnioskiem nie miała charakteru budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, co jest niezbędne do zastosowanie procedury wskazanej w art. 124 ust.1 Ugn, - inwestycja objęta wnioskiem nie miała charakteru nowoprojektowanej inwestycji w tym znaczeniu, że na moment wystąpienia z wnioskiem przez inwestora na nieruchomości skarżącego była już zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do dostarczania/przesyłania energii elektrycznej, natomiast inwestycja wskazana we wniosku dotyczyła jedynie modernizacji (remontu) inwestycji już zrealizowanej, - remont, czy też nawet przebudowa istniejącej inwestycji nie może być uznana za realizację inwestycji celu publicznego, co wynika z przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako "Upizp") oraz art. 6 pkt 2 Ugn w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, które to przepisy nie zostały zastosowane przez Sąd, a tym samym również winny zostać objęte zarzutem skargi kasacyjnej, co tym samym winno skutkować dla przedmiotowej inwestycji zastosowaniem art. 124b ust. 1 Ugn; c) art. 124 ust. 1 i 3 Ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a przeprowadzone negocjacje spełniają przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 Ugn, podczas gdy z prawidłowej subsumcji stanu faktycznego wynikają wnioski przeciwne, w szczególności nie można uznać za rokowania w rozumieniu ww. przepisu przedłożenie gotowej umowy do podpisania przez właściciela, na której treść właściciel nieruchomości nie ma wpływu, albowiem istotą rokowań jest przedstawienie konkretnej treści oferty, a nie gotowej umowy, jak również złożona oferta musi odnosić się do planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego zakresu (w treści odpowiadającego co najwyżej ograniczeniom wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) a nadto prowadzenie rokowań musi odbywać się zgodnie z ustawą (tutaj Ugn) oraz konstytucyjnym zastrzeżeniem niezbędności ograniczenia prawa własności w proponowanej umowie tylko w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji celu publicznego. 2) przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 Kpa, co miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez: - pominięcie przez Sąd cech inwestycji, tj. brak zmiany trasy, napięcia, odcinków, a tym samym nie dokonanie ich analizy w kontekście ustalenia charakteru inwestycji, czego konsekwencją było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 Ugn poprzez jego niezastosowanie dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, w sytuacji, w której zamierzone przedsięwzięcie wymiany urządzeń na nowe stanowiące planowe działanie modernizacyjne, jako remont, wymaga uzyskania nowej decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 Ugn, a nie na podstawie art. 124 ust. 1 Ugn, - błędne ustalenia jakoby Skarżący nie wyraził zgody w procedurze rokowań na warunki zaproponowane przez Inwestora, - błędne ustalenie, że dla oznaczenia elektroenergetycznych linii napowietrznych nie stosuje się oznaczeń w postaci litery "E", które to oznaczenie w ocenie Sądu I instancji ma jedynie zastosowanie do budynków i budowli związanych z energetyką a posadowionych na gruncie, co pozostaje w sprzeczności zarówno z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego, jak również z treścią Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) w zw. z art. 143 ust. 2 Ugn; - niewłaściwe oznaczenie sposobu przebiegu planowanego przedsięwzięcia poprzez brak odniesienia przebiegu projektowanej modernizacji linii do przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej wobec faktu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż istniejąca inwestycja celu publicznego na nieruchomości skarżącego obejmuje trzy słupy, natomiast planowane przedsięwzięcie odnosi się do dwóch słupów. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1473/14 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 15 marca 2016 r. Tauron Dystrybucja SA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne, w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego tego, czy tzw. instytucja służebności publicznej uregulowana w art. 124 Ugn może służyć do ograniczenia prawa własności w celu przebudowy istniejącej sieci przesyłowej posadowionej na nieruchomości bez tytułu prawnego. W tym celu konieczna jest analiza samej instytucji służebności publicznej. Instytucja ta wprowadzona została do polskiego sytemu prawnego przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pierwotna wersja Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) (art. 35-36). Powołany przepis, we wskazanych w nim okolicznościach, dawał podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pierwotna wersja Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w art. 75 ustawodawca wymienił katalog sytuacji, w których koniecznym było wydanie zezwolenia (decyzji administracyjnej) na zajęcie nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Natomiast obecnie obowiązującą ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 124 ust. 1 mówi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc pod uwagę charakter tej instytucji, należy w pełni podzielić zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 124 ust. 1 Ugn poprzez jego zastosowanie do przebudowy istniejącej sieci przesyłowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 Ugn może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych. Unormowanie to nie może być natomiast stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji przesyłowych na nieruchomości. Zezwolenie wynikające z art. 124 ust. 1 Ugn może zatem zostać wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 Ugn w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, konserwacja urządzeń przesyłowych i ich remont jest uregulowana odrębnie w art. 124b Ugn. Zakres zastosowania art. 124 Ugn musi pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi standardami ograniczania prawa własności wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji o ograniczeniu prowadziłoby do legalizacji dokonanego uprzednio zajęcia prywatnej nieruchomości na cele infrastrukturalne. Nie została w ogóle spełniona przesłanka założenia, względnie przeprowadzenia nowego urządzenia na nieruchomości. Na marginesie, taki stan faktyczny miałby ogromny wpływ na wysokość odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 Ugn, skoro na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, nieruchomość była już zajęta pod infrastrukturę, a więc w praktyce nie nastąpiłaby istotna zmiana warunków korzystania z nieruchomości przez właściciela. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej o generalnym braku możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 Ugn do przebudowy ww. linii elektroenergetycznej, zbyteczne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów. W związku z tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 124 ust. 1 Ugn. Ponadto w związku z tym, że obecnie prowadzenie postępowania o ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 Ugn jest niedopuszczalne, konieczne stało się umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa oraz art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).