I OSK 1476/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 495/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego skarżącej. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra w trybie nadzwyczajnym dotyczyło decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1981 r. i utrzymującej tą decyzję częściowo w mocy decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] września 1981 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego skarżącej, położonego w G., gminie P., o powierzchni 10,19 ha składającego się z działek o numerach [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), określanej dalej jako "ustawa z 1974 r.", który stanowił, że "gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów". Z akt postępowania prowadzonego w trybie zwykłym wynika, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1981 r. poprzedzone zostało kilkukrotnymi lustracjami gospodarstwa rolnego skarżącej i poczynionym na ich podstawie ustaleniem, że wykazuje ono niski poziom produkcji rolnej. W szczególności ustalono, że w ciągu trzech ostatnich lat poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia, skarżąca nie korzystała ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, większość gruntów nie była rolniczo wykorzystana, plony zbóż i ziemniaków były niższe od przeciętnych w danej wsi na podobnych glebach o 1/3, zaś obsada bydła i trzody chlewnej była niedostateczna i wynosiła 0,2 sztuki na 1 ha użytków rolnych. Jest bezsporne, że w postępowaniu zwykłym dla ustalenia, że gospodarstwo rolne skarżącej wykazywało niski poziom produkcji rolnej stosowano kryteria i sposoby tej oceny zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), określanego dalej "rozporządzeniem z 1968 r.", które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Nie zgadzając się na przejęcie gospodarstwa skarżąca wnosiła odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która zresztą z powodów formalnych (wszczęcie postępowania administracyjnego przed 1 września 1980 r.) została odrzucona. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2002 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P., podnosząc, że gospodarstwo rolne zostało przejęte wbrew jej woli i wiedzy, a ziemia nadal leży odłogiem. Skarżąca wskazała, że zamieszkała z nią siostra z pięcioosobową rodziną i obie nie mają pracy. Oświadczyła także, że z uwagi na zbyt niską wysokość proponowanej jej renty nie zgodziła się na jej przyjęcie. Nie dopatrując się którejkolwiek z wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. podjętą na podstawie art. 157 § 1 kpa i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności, a w następstwie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. uprawniające do przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego skarżącej. Gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a skarżąca w chwili wydawania decyzji miała ukończone 57 lat. Organ wyjaśnił, że wprawdzie zawarte w tym przepisie wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie było zdefiniowane w ustawie, jednak oceniając tą przesłankę, organy rozstrzygające sprawę mogły posiłkowo stosować kryteria zawarte w rozporządzeniu z 1968 r. wydanym na podstawie ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Odwołując się do przepisów powołanego rozporządzenia oraz znajdujących się w aktach postępowania zwykłego protokołów lustracji gospodarstwa rolnego skarżącej: z dnia 15 sierpnia 1977 r. (uzupełnionego w dniu 3 sierpnia 1978), z dnia 2 sierpnia 1979 r. i z dnia 12 sierpnia 1980 r. Minister stwierdził, że organy obu instancji, rozpatrując sprawę w postępowaniu zwykłym, prawidłowo zakwalifikowały gospodarstwo rolne skarżącej do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej. We wniesionej skardze skarżąca zakwestionowała między innymi możliwość badania przesłanki określonej w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1968 r. Wywiodła, że tym samym kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o przejęciu jej gospodarstwa na własność Państwa powinna być uznana za decyzję wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności szczegółowo wyjaśnił czym charakteryzuje się postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156 – 158 kpa oraz jaki jest jego zakres i przedmiot. Wyjaśnił też, jak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojmuje się wadliwość decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a która polega na rażącym naruszeniu prawa. Wskazał, że o wadzie tej przesądza oczywistość naruszenia prawa, a także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki, jakie wywołuje decyzja. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Ustawa ta wprawdzie nie definiowała użytego w tym przepisie wyrażenia "niski poziom produkcji rolnej", jednak wyrażenie to było sprecyzowane w powołanym przez organy rozporządzeniu z 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że rozporządzenie to mogło być posiłkowo stosowane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Analogicznie jak organ, Sąd przywołał szczegółowe unormowania tego rozporządzenia, a odwołując się do znajdujących się w aktach postępowania zwykłego protokołów lustracji stwierdził, że gospodarstwo rolne skarżącej wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Nie wykonywano w nim jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i nie stosowano nawozów mineralnych. Dodatkowo gospodarstwo to było obciążone zadłużeniem wobec Funduszu Emerytalnego Rolników. Sąd wskazał, że skoro przepis prawa na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna - z uwagi na jego niedookreślenie - mógł być różnie interpretowany, to nie mógł zostać naruszony w sposób rażący. Rażąco bowiem można naruszyć tylko przepis jasny i wyraźnie określony. W przypadku nieprecyzyjności przepisu nie można stwierdzić oczywistości naruszenia, co jest cechą rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej, skarżąca J. P., zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) poprzez niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu, a w konsekwencji mylne przyjęcie, że przepis ten wyrażał normę prawną i stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zawartego w skardze zarzutu, w myśl którego odmowa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] września 1981 r. – jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej – stanowiła naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała możliwość stosowania przepisów rozporządzenia z 1968 r. dla wykładni zawartego w art. 9 ust. 2 Ustawy z 1974 r. zwrotu "niski poziom produkcji rolnej". Podniosła, że przepis ten jako przepis o charakterze wywłaszczeniowym, ingerującym w chronione konstytucyjnie prawo własności wymagał wykładni ścisłej, wręcz zawężającej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco). Powinien zatem być interpretowany wyłącznie na płaszczyźnie wykładni językowej literalnej. Niedopuszczalne było zatem wypełnianie treści tego przepisu materią zaczerpniętą z innego przepisu w drodze analogii. W konsekwencji, jak argumentowała skarżąca, należało przyjąć, że art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. nie dawał podstaw do pozbawienia rolnika jego indywidualnej własności. Zawarty w tym przepisie zwrot językowy "niski poziom produkcji rolnej" jako zwrot niezdefiniowany nie mógł stanowić oparcia dla konstruowania normy prawnej, a zatem decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] września 1981 r. była decyzją wydaną bez podstawy prawnej. W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny kluczowy dla rozpoznania skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut ten oparty jest na błędnym stanowisku, że użycie w przepisie prawa niezdefiniowanego przez ustawodawcę sformułowania ( tak jak w rozpatrywanej sprawie "gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej") skutkuje uznaniem, że przepis ten nie wyraża żadnej normy prawnej, a tym samym nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Pogląd ten jest dość odosobniony już chociażby z tego względu, że w tekstach aktów prawnych występuje szereg niedookreślonych zwrotów, nieostrych pojęć, klauzul generalnych, wieloznacznych wyrażeń i sformułowań powodujących, że treść przepisu wymaga przeprowadzenia określonych zabiegów interpretacyjnych. Przykładowo można wskazać: "rażące naruszenie prawa", "ważna przyczyna", "zbędna zwłoka", "interes publiczny", "zasady współżycia społecznego", "dobro dziecka" i wiele innych. Ich użycie nie jest jednak jakąkolwiek wadą przepisu skutkującą, jak przekonuje skarżąca, niemożnością jego stosowania, lecz jak wyjaśnia się w nauce prawa, jest typowym środkiem techniki prawodawczej mającym na celu uelastycznienie tekstu prawnego. Wyjaśnia się, że użycie tego typu zwrotów i klauzul generalnych w przepisach prawa oparte jest na założeniu, że to ostatecznie sądownictwo nada im treść bez względu na upływ czasu, a skonstruowane na ich podstawie normy będą aktualne także w nowej czy innej sytuacji (por. szeroko na ten temat: A. Choduń, Komunikatywność języka tekstów prawnych, "Przegląd Legislacyjny" 2007, nr 2, s. 96 i nast., a także wydane w ramach serii wydawniczej NSA "Materiały szkoleniowe" Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w procedurze administracyjnej aspekt teoretycznoprawny i orzeczniczy autorstwa A. Gomułowicza, A. Skoczylasa i A. Choduń nr 19/2013). Można dodać, że użyty w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. zwrot "niski poziom" z punktu widzenia językowego należałoby kwalifikować do wyodrębnionej w ramach zwrotów niedookreślonych (a zatem i nieostrych) grupy zwrotów określanych mianem szacunkowych wymagających od interpretatora przyjęcia pewnych obiektywnych kryteriów kwalifikowania. Nieprawidłowy jest również wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej inny pogląd mający przemawiać za zasadnością pierwszego jej zarzutu, mianowicie, że konieczność tzw. ścisłej wykładni przepisu prawa wyklucza możliwość sięgania do innych jej metod niż metoda językowa. We współczesnej nauce i praktyce sądów dominuje stanowisko, że dla właściwego odczytania sensu przepisu nie jest wystarczające odwołanie się wyłącznie do reguł wykładni językowej, lecz w każdym przypadku bez względu na stopień jasności rezultatu tej wykładni proces ten należy kontynuować i sięgać do innych pozajęzykowych (systemowych, funkcjonalnych) dyrektyw wykładni. Wskazuje się, że "jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja powinna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji". Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej określanej konfliktem rezultatów wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie którejś z nich według wypracowanych dyrektyw preferencyjnych (por. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanta – mity i rzeczywistość, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012/6/18-21, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 i 432). Wyjaśnienia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie argumentował, iż w wyniku zastosowania wykładni systemowej tj. odwołania się do przepisów rozporządzenia z 1968 r. doszło do rozszerzenia zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. poza jego kontekst językowy i objęcia nim gospodarstwa rolnego skarżącej, które to gospodarstwo nie mieściłoby się w zakresie pojęcia "gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji rolnej" przy zastosowaniu wyłącznie dyrektyw językowych, a tylko wówczas teoretycznie zasadnym byłoby stawianie Sądowi I instancji zarzutu nieuprawnionego dania prymatu wykładni systemowej nad rezultatem wykładni językowej. W rozpatrywanej sprawie zresztą taki argument również byłby chybiony. Jak wynika z akt postępowania zwykłego, gospodarstwo rolne skarżącej w chwili przejęcia spełniałoby kryteria gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej także wówczas gdyby ten zwrot wykładać wyłącznie przy użyciu dyrektyw językowych bez odwoływania się do kryteriów określonych w przepisach rozporządzenia z 1968 r. Niezależnie od powyższego należało podzielić stanowisko i organu, i Sądu I instancji, że przy wykładni zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. zwrotu "gospodarstwo wykazujące niski poziom produkcji rolnej" organ mógł stosować kryteria zawarte w rozporządzeniu z 1968 r., a co więcej ich zastosowanie ze względu na konieczność przyjęcia obiektywnych przesłanek kwalifikowania gospodarstw rolnych do tej kategorii na gruncie jednego systemu prawa i jednej jego gałęzi było ze wszech miar pożądane. Trudno bowiem przyjąć, że kryteria te mogłyby być różne w zależności od trybu przymusowego pozbawienia rolnika jego własności, czy miało ono miejsce w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r., czy też na podstawie przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W każdym przypadku chodziło o władcze pozbawienie właściciela jego nieruchomości. Pogląd, że przy stosowaniu art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. należało uwzględniać przepisy rozporządzenia z 1968 r. wydanego do wcześniejszego aktu prawnego został wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienia tego dotyczyły m. in. wyroki z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie I OSK 481/08 oraz z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie I OSK 1920/20 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie https://cbois.nsa.gov.pl. Słusznie także Sąd I instancji podkreślił, że same wątpliwości co do wykładni zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. zwrotu "niski poziom produkcji rolnej" nie umożliwiały przyjęcia oczywistości naruszenia prawa koniecznego dla istnienia wady rażącego naruszenia prawa. Chybiony jest również argument, że wydanie kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Naczelnika Gminy w P. nastąpiło bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą tą był art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. i to niezależnie od możliwości stosowania przepisów rozporządzenia z 1968 r. Przepisy tego rozporządzenie służyły wyłącznie ustaleniu, że gospodarstwo rolne skarżącej spełniało wymóg określony w tym przepisie "gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej". Za nietrafny należało uznać także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji swoje wywody skoncentrował przede wszystkim na ocenie braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jednak odniósł się także do zarzucanej w skardze wadliwości polegającej na braku podstawy prawnej, stwierdzając jednoznacznie, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało zatem wszystkie wymagania przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodatkowo dla skuteczności tej podstawy skargi kasacyjnej konieczne było wykazanie także możliwego wpływu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a na wynik sprawy sądowoadministracyjnej zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czego nie uczyniono. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.