I OSK 1485/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 685/17 w sprawie ze skargi S. . na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 685/17 oddalił skargę S. K. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego. S. K., reprezentowany przez adwokata I. D., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz.23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych", poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa niniejsza oparta jest na tej samej podstawie faktycznej, co sprawa zakończona decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] czerwca 2013 r., podczas gdy u podstaw wniosku w niniejszej sprawie legł odmienny stan faktyczny w postaci uzyskania przez skarżącego statusu działacza opozycji antykomunistycznej mocą decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r., czyli nieobjętej stanem faktycznym i prawnym, który legł u podstaw decyzji z 2013 r.; 2. art. 1 §1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a §1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu obu postanowień organu pomimo, że organy naruszając prawo odmówiły wszczęcia postępowania na skutek wniosku z [...] lutego 2017 r., czym skarżący został ostatecznie pozbawiony prawa do procesu; 3. art. 1 §1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 107 §3 w związku z art. 124 §2 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu obu postanowień organu, pomimo że organ ponownie rozpoznający sprawę, w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego, zamiast dokonać ponownej i wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, w zasadzie ograniczył się do podzielenia wcześniejszego już stanowiska, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej; 4. art. 1 §1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 145 §1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych przez oddalenie skargi, podczas gdy oba postanowienia organu zostały wydane z naruszeniem art. art. 7, 8, 77 §1, 80, 11 w związku z 107 §1 i 3 K.p.a. polegającym na przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji przy równoczesnym braku wyjaśnień całości okoliczności, w szczególności braku odniesienia się do realiów niniejszej sprawy, analizy podstaw wydania oraz skutków jak i samej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r., którą potwierdzony został wobec skarżącego status działacza opozycji antykomunistycznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego E. S., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowo-przedmiotowa sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż S. K. we wniosku z [...] lutego 2017 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie "świadczenia w drodze wyjątku z tytułu działacza opozycji antykomunistycznej w latach 1970/1998". Prezesa Rady Ministrów postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2017 r., wydane na podstawie art. 61a §1 K.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego z powodu wydania wcześniej rozstrzygnięcia w tożsamej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się uprzednio postępowanie wszczęte na skutek wniosku S. K. i w sprawie została wydana decyzja z [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania S. K. emerytury specjalnej z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest kwestionowane stanowisko, że w razie tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy prawomocnie rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się strona, należy – tak jak przyjął to Sąd I instancji i organ administracyjny – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61a §1 K.p.a., gdyż wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 §1 pkt 3 K. p. a. Zarzuty skargi kasacyjnej zaś sprowadzają się w istocie do zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd Wojewódzki i organ administracyjny co do występowania w sprawie tożsamego stanu faktycznego ze stanem faktycznym, który był podstawą do wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r. Tym nowym elementem stanu faktycznego sprawy ma być decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r. potwierdzająca S. K. status działacza opozycji antykomunistycznej, wydana na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693). Zgodzić się trzeba z autorką skargi kasacyjnej, że jest to nowy element stanu faktycznego w stosunku do tego, który został ustalony na skutek wniosku S. K. z [...] stycznia 2013 r. Badanie zaś okoliczności, które mogłyby stanowić szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, winno być przedmiotem rozważań w decyzji orzekającej co do istoty, nie zaś w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodzić się trzeba też z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a §1 K.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Na etapie stosowania ww. przepisu organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego. Zasadny zatem pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 61a §1 K.p.a. O skuteczności jednak zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Następstwa zarzucanych uchybień muszą być na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Przy czym wynik sprawy należy rozumieć tutaj w znaczeniu materialnym, tj. przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Prezes Rady Ministrów ponownie rozpoznając sprawę w istocie dokonał oceny nowej okoliczności wynikającej z faktu uzyskania przez S. K. statusu działacza opozycji antykomunistycznej na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] grudnia 2015 r. Organ stwierdził, że uzyskanie takiego statusu nie jest jednoznaczne z legitymowaniem się przez wnioskodawcę wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w takiej działalności, a tylko tego rodzaju zasługi mogą uzasadniać przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił też, że przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, że każda osoba legitymująca się posiadaniem statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych mogłaby z tego tytułu domagać się przyznania świadczenia specjalnego, co byłoby niezgodne z celem tego przepisu. Oznacza to, że nie jest to okoliczność, która mogłaby spowodować wydanie innej decyzji niż decyzja z [...] grudnia 2015 r. Z oceną tą należy zgodzić się. Odniesienie się zatem przez organ administracyjny do tej okoliczności sprawy i przeprowadzona ocena dowodu potwierdzającego tę okoliczność powoduje, że niezasadne pozostaje uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia z tej tylko przyczyny, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania. Nakazanie bowiem organowi ponownego rozpatrzenia sprawy w celu dokonania analizy zasadności wniosku z [...] lutego 2017 r. i przedstawionych dowodów prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia odmownego, tyle że w formie decyzji. Tak jak zostało to wskazane powyżej prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nawet w niewielkim zakresie, nie powinno mieć miejsca na tym etapie badania podania skarżącego, gdyż wówczas przepisy art. art. 7, 8, 11, 77 §1, 80 i 107 §3 K.p.a. nie miały zastosowania. Jednakże są to naruszenia przepisów postępowania, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miały wpływu na wynik sprawy. Jeśli chodzi zaś o pozostałe okoliczności mające uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, prawidłowa jest ocena Sadu I instancji i organu administracyjnego, że wnioskodawca powołał te same okoliczności co we wniosku z 2013 r. Skoro – jak zostało wykazane wyżej – organ miał prawo odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, to zarzuty naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.