I OSK 1490/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1781/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdańska i Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy Miasta Gdańsk kwotę 800 złotych (słownie: osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2013 r., I SA 1781/12 oddalił skargi Gminy Miasta Gdańska i Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa Pomorskiego, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej na dzień wydania tej decyzji własność Gminy Miasta Gdańsk. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Pomorski decyzją z [...] lutego 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa Pomorskiego, na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego. Zadanie II odcinek ul. Potokowa - Al. Rzeczpospolitej". Odszkodowanie dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0038 ha, położonej w Gdańsku przy ul. [...], stanowiącej na dzień wydania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego własność Gminy Miasta Gdańsk. Wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę H. J. z [...] października 2011 r., zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powodem skargi jest to, że organy uznały, że to Prezydent Miasta Gdańska zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania, a tymczasem podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania powinno być Województwo Pomorskie, na rzecz którego nastąpiło przejęcie objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości. Podstawowe znaczenie dla zrozumienia mechanizmu nabycia działek przeznaczonych pod drogę z mocy prawa na rzecz podmiotów publicznoprawnych ma treść art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. - dalej specustawa), który stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści tego przepisu nie wynika więc, że wszystkie nieruchomości wskazane w liniach rozgraniczających inwestycji przechodzą automatycznie z mocy prawa na własność zarządcy drogi. Przechodzą tylko i wyłącznie te działki, które zostały wykazane przez wnioskodawcę jako niezbędne do przejęcia. Tak więc sam skarżący zdecydował o konieczności przejęcia działki w tym trybie. Nie było jednak żadnych przeszkód, aby działkę do której skarżący jako inwestor miał tytuł do dysponowania na cele budowlane, przekazać np. w drodze darowizny na rzecz województwa dopiero wtedy, kiedy decyzja o zezwoleniu stanie się ostateczna. Wskazanie przedmiotowej działki jako koniecznej do przejęcia z mocy prawa musiało w konsekwencji doprowadzić do wydania decyzji odszkodowawczej. Przy czym, w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, że ten sam podmiot jest zobowiązanym i uprawnionym do odszkodowania. Jednakże nie może to być uznane za rażące naruszenie jakiegoś przepisu. Wręcz przeciwnie, niewydanie decyzji odszkodowawczej oznaczałoby niewypełnienie przez organy obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 5 specustawy. Na gruncie tej ustawy nie można bowiem mówić o niedopuszczalności wydania decyzji odszkodowawczej, w sytuacji kiedy zarządca drogi w mieście na prawach powiatu wypłaca odszkodowanie na rzecz gminy. Za prawidłowe zatem należy uznać wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego do odszkodowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 specustawy, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania tego Dyrektora wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Z art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa. Stosownie do art. 22 ust. 1 specustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym – zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy – mają one również zastosowanie do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi wojewódzkiej, położona jest w granicach Gdańska, które jest miastem na prawach powiatu. Zatem, stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska. Zatem, stanowisko organów, co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania jest zgodne z prawem. Jednocześnie kwestia związana z konfuzją wierzytelności może mieć znaczenie na etapie wykonania zobowiązania, a nie jego powstania. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu finansów publicznych "przesunięcie" wydatków, jakie z budżetu gminy mają być poniesione na realizację dróg wojewódzkich na stronę wydatków nie jest dla gminy obojętne finansowo. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, wniesioną przez Prezydenta Miasta Gdańska, który zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne; 2. błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne; a także naruszenie: 3. przepisu postępowania art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, a decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2011 r. jest trwale niewykonalna; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; oraz 5. art. 2 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności, polegające na oddaleniu skargi od decyzji nakazującej zapłatę Prezydentowi Miasta Gdańska z budżetu Miasta Gdańska odszkodowania za nieruchomość, której właścicielem z mocy prawa stało się Województwo Pomorskie; 6. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności. Mając na uwadze powyższe, wnoszę o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie, 2) ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w celu prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, za przejętą pod budowę drogi publicznej nieruchomość, zastosować należy przepisy art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. w zw. z art. 22. ust. 1 specustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie to w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć jako odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w Dziale III, Rozdziale 5 oraz w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny reguluje kwestię podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania mieści się w zakresie odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 specustawy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej zobowiązany jest Prezydent Miasta Gdańska, prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której wobec wywłaszczenia prawa własności Gminy Miasta Gdańska, Prezydent tego Miasta powinien zapłacić odszkodowanie tej Gminie. Mając na uwadze, że Prezydent Miasta nie jest samodzielnym podmiotem, lecz organem wykonawczym gminy, któremu jedynie przysługuje uprawnienie do dysponowania jej budżetem (nie zaś budżetem własnym), dochodzi do sytuacji, w której Gmina Miasta Gdańska zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania samej sobie. W tej sytuacji podmiot, który utracił prawo własności w istocie pozostaje pozbawiony odszkodowania. Co więcej, w związku z tym, że nabycie własności nieruchomości przez samorząd województwa stanowi czynność opodatkowaną w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług, konieczne jest odprowadzenie podatku od wypłaconego odszkodowania. Wywłaszczony nie tylko nie otrzyma zatem rekompensaty za utracone prawo własności, ale jego budżet, z którego miałoby być pokryte odszkodowanie, dodatkowo zostanie obciążany podatkiem od towarów i usług. Powyższy przykład w sposób jasny dowodzi, że podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia przytoczonych przepisów stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, którą statuuje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia przepisów wskazanych przez Sąd I instancji prowadzi w przedmiotowej sprawie do sytuacji, w której postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, a wydana przez Wojewodę Pomorskiego decyzja merytoryczna jest trwale niewykonalna. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia bowiem z konfuzją - zlaniem wierzytelności i długu - po stronie Gminy Miasta Gdańska, która ma charakter konfuzji pierwotnej, ukształtowanej przez decyzję administracyjną organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta Gdańska jako organ administracji ma samodzielną pozycję w postępowaniu administracyjnym. Jednakże w stosunkach cywilnoprawnych, w tym związanych z wypłatą odszkodowania, Prezydent nie występuje samodzielnie i nie dysponuje własnymi środkami. W stosunkach cywilnoprawnych Prezydent jest bowiem organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną - Gminę Miasta Gdańska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku wywłaszczania pod drogę nieruchomości będącej własnością gminy, a położonej w granicach miasta na prawach powiatu, podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest prezydent miasta, zaś koszty z tym związane powinny być pokryte z budżetów tych miast. Literalne brzmienie tego przepisu stoi bowiem w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powyższa regulacja oznacza, że wywłaszczenie mienia jest dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich polega na tym, że wywłaszczenie może mieć miejsce tylko na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. na budowę drogi publicznej. Drugim zaś warunkiem jest wypłacenie podmiotowi pozbawionemu prawa własności lub innego prawa rzeczowego słusznego odszkodowania. W niniejszej sprawie ta konstytucyjna i nienaruszalna zasada została złamana. Ocena prawna Sądu I instancji, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Gminy Miasta Gdańska ma wypłacić Prezydent Miasta Gdańska nie wytrzymuje krytyki i to z dwóch powodów. Po pierwsze, gdyby rozstrzygnięcie organów administracji rozumieć dosłownie, to zarówno zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Byłyby one bowiem niewykonalne w dniu ich wydania i ta niewykonalność miałaby charakter trwały, ponieważ Prezydent Miasta Gdańska jako organ wykonawczy Gminy Miasta Gdańska nie ma własnych pieniędzy (własnego budżetu), a więc nie jest władny do wypłacenia żadnego odszkodowania. Po drugie, gdyby rozumieć rozstrzygnięcie zawarte w powyższych decyzjach administracyjnych jako obowiązek Prezydent Miasta Gdańska do wypłaty Gminie Miasta Gdańska odszkodowania z budżetu tejże Gminy za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa Pomorskiego, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to mamy do czynienia z konfuzją - zlaniem wierzytelności i długu - po stronie Gminy Miasta Gdańska, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie niedopuszczalnym. Skoro zatem zostało wykazane, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to konsekwentnie uznać należało, że na mocy art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania w tej sprawie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o gospodarce nieruchomościami, co obowiązane będą uwzględnić organy administracji w toku powtórnego rozpoznania sprawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.