I OSK 1491/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 139/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 139/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi K. K. (dalej: "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało na naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pobieranie emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.; 2) prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez organ drugiej instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.; - art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291), a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec skarżącej w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w zw. z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych, stając się de facto wykładnią contra legem; - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad córką, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, że w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą; - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do emerytury oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w którego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z przytoczonym w podstawie skargi kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej, prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi mieć na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w tym przepisie świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Uwzględniając powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz aktualną i utrwaloną praktykę orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie, jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której świadczenie pielęgnacyjne dla skarżącej stanowi kwotę wyższą od kwoty pobieranej emerytury, należy przyjąć, że ma ona prawo dokonać wyboru świadczenia, z którego chce skorzystać. W tym celu skarżąca może złożyć do organu rentowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury. W takim przypadku rezygnację z prawa do emerytury w postaci zawieszenia jej wypłaty należy uznać za skutkujące wyłączeniem stosowania ograniczenia zawartego w cytowanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych; art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłową ich wykładnię. Tym samym podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił obie decyzję wskutek błędnej wykładni ww. przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.