I OSK 1497/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1143/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1143/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 6 maja 2014 r. J. W. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rzeszowie o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie kosztów opłat za zużycie wody, gazu, energii elektrycznej, wywozu śmieci oraz drobnych remontów. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia w żądanej przez nią wysokości i jednocześnie przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 50 zł na pokrycie podanych przez nią opłat. W uzasadnieniu decyzji podał, że J. W., po unieważnieniu małżeństwa z L. W., ma zasądzone alimenty na rzecz ww. w wysokości 200 zł miesięcznie. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jednakże faktowi temu zaprzecza L. W. Wnioskodawczyni jest bezrobotna, ale pozostaje zarejestrowana w urzędzie pracy, choć nie wykazuje żadnych starań w celu uzyskania zatrudnienia. Nie posiada żadnego źródła dochodu, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego przyznanego na okres od kwietnia do czerwca w kwocie po 275 zł miesięcznie. Ponadto wnioskodawczyni nie wykazała jakie są faktyczne koszty utrzymania mieszkania i dlaczego wzrosły one do 250 zł. Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, że celem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych, a nie utrzymywanie podopiecznych oraz zaspokajanie wszystkich ich potrzeb i oczekiwań. Powyższe okoliczności uzasadniały przyznanie J. W. zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłat związanych z zamieszkaniem, jednakże w wysokości 50 zł. W odwołaniu od decyzji J. W. zakwestionowała wysokość przyznanego jej zasiłku podając, że poprzednio organ przyznał jej zasiłek w kwocie 100 zł, podczas gdy wnioskowała ona jedynie o 200 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru obowiązkowego, lecz fakultatywny, zależny od szeregu okoliczności sprawy. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych potrzebujących. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji rozważył wszystkie te okoliczności. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialną podstawę decyzji stanowi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy), jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Jak wynika z powołanych przepisów, przyznanie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Ustalenie, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku nie oznacza, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie granice tego uznania nie zostały przekroczone. W przypadku skarżącej J. W. spełnione zostało kryterium dochodowe, gdyż jej dochód jako osoby samotnie gospodarującej wynosi 275 zł, czyli jest równy kwocie pobieranego zasiłku okresowego i nie przekracza kwoty 542 zł, określonej w art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Należy podkreślić, że skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu byłego męża L. W., który, jak wynika z wywiadu środowiskowego, reguluje opłaty za mieszkanie, zaś skarżąca, jak podała w oświadczeniu, "pokrywa za siebie opłaty za media". Istotnym jest fakt, że skarżąca często korzysta ze świadczeń pomocy społecznej – pobiera zasiłek okresowy i liczne zasiłki celowe. Jednocześnie z decyzją objętą kontrolą Sądu w postępowaniu wydana została decyzja o przyznaniu J. W. zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 248 zł miesięcznie. Okoliczności te wskazują, że pomoc społeczna pokrywa znaczną część potrzeb materialnych skarżącej, a ona sama, jak słusznie podkreśla organ, domaga się zaspokojenia wszystkich tych potrzeb. Należy podkreślić, że zasiłek celowy został przewidziany dla osób (rodzin), którym pomoc Państwa powinna być udzielona w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tzn. w takich okolicznościach, gdy sam zainteresowany – bez udziału własnej winy – utracił wszelką możliwość czynienia starań o poprawę własnego bytu, narażając się na zagrożenie dla własnej egzystencji. W orzecznictwie podkreśla się, że jednym z czynników decydującym o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Skarżąca takiego zaangażowania nie wykazała. Trudności w uzyskaniu pracy zarobkowej stanowią powszechny problem., a fakt bezrobocia czy choroby nie oznacza automatycznego przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że rolą pomocy społecznej jest pomoc i wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych a nie wyręczanie beneficjentów w rozwiązywaniu takich sytuacji. Wszystkie te okoliczności wskazują, że ocena materiału dowodowego w sprawie prowadząca do przyznania zasiłku celowego w kwocie 50 zł dokonana została w sposób prawidłowy. Słusznie natomiast zauważa pełnomocnik skarżącej uchybienie zawarte w konstrukcji decyzji pierwszoinstancyjnej, która w pkt 1) odmawia przyznania zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie kosztów opłat takich jak: gaz, energia elektryczna, wywóz śmieci, woda, drobne remonty, a w pkt 2) przyznaje zasiłek celowy w kwocie 50 zł na pokrycie ww. opłat. W świetle art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna winna jednoznacznie rozstrzygać o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, a ewentualne rozważania co do jego wysokości powinny być zamieszczone w uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie to uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem z treści decyzji wynika wyraźnie, że J. W. przyznano zasiłek celowy w wysokości 50 zł, a uzasadnienie decyzji usuwa wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Uznając zatem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 i uchylenia decyzji, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. J. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art.3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia br. zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, 2) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie: – dlaczego niezasadnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby przyznanie skarżącej zasiłku celowego w żądanej wysokości, – dlaczego sytuacja życiowa skarżącej nie uzasadnia przyznania jej zasiłku celowego we wnioskowanym wymiarze; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, 9, 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia i wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy, 4) art. 3 § 1 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na przekroczenie przez organy administracji publicznej granicy swobodnego uznania, 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono rzeczywistej sytuacji zdrowotnej oraz życiowej skarżącej, dodatkowo przy zupełnym pominięciu przez organ obowiązku kierowania się dobrem skarżącej przy ocenie jej sytuacji życiowej i materialnej. Wskazując na powyższe zarzuty wnosiła o: 1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) nie jest zasadny. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd przeprowadził, tak jak stanowi art. 3 § 1, kontrolę zaskarżonej decyzji i podstawę do zastosowania wobec decyzji środków prawnych przewidzianych w tej ustawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd ocenił ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z przepisami postępowania. Nie jest kwestionowany stan faktyczny trudnej sytuacji skarżącej, oceniony w jej całokształcie. Nie ma podstaw do wyrywkowego przedstawienia stanu faktycznego, w tym zakresu udzielonej skarżącej pomocy w formie świadczeń pieniężnych. Fakt, że skarżąca korzysta z innych źródeł pomocy (np. co do pomocy w jadłodajni Św. Brata Alberta) nie zmienia stanu faktycznego sprawy. Również nie zmienia ustaleń stanu faktycznego, fakt obowiązku alimentacyjnego. Wywiad środowiskowy zapewnia pełny udział w ustaleniach stanu faktycznego skarżącej, dając pełny obraz sytuacji osobistej i majątkowej. Organ odwoławczy prowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe tylko gdy zachodzi konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. W sprawie Sąd nie naruszył art. 100 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182), dokonując oceny zastosowania przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.