I OSK 1509/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2467/19 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr DO.1.4614.355.2019.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2467/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 21 sierpnia 2019 r., nr DO.1.4614.355.2019.AŁ, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr 1 z 2 lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. prawa własności nieruchomości (dalej: sporna działka) położonej w obrębie J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0135 ha, stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność J. P., zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji J. (obecnie nr [...]). W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik M. B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki określone w ww. przepisie zostały spełnione i w konsekwencji tego spełnienia, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy M. w dniem 1 stycznia 1999 r. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i jej oddalenie pomimo jej zasadności w kontekście wymienionych naruszeń; art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania (postanowienie WSA w Warszawie z 7 października 2021 r. odmawiające zawieszenia postępowania), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy i w jaki sposób zostały ocenione oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. z 25 marca 2015 oraz J. B. z 8 kwietnia 2013 r., jak również poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu podnoszonego przez skarżących w sprawie poświadczenia nieprawdy przez ww. osoby. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.: 1) opinii biegłego rzeczoznawcy mgr inż. B. M. sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w Myślenicach do sprawy o sygn. akt I Ns 511/97 na okoliczność faktycznego władania przedmiotową drogą, jej stanu w lI półroczu 1997 r., 2) pisma procesowego M. S. w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Myślenicach pod sygn. akt II Kp 336/21 z 29 grudnia 2021 r. na okoliczność faktycznego władania przedmiotową drogą, 3) zdjęcia satelitarnego z UMiG M. na okoliczność faktycznego władania przedmiotową drogą, jej stanu w II półroczu 1997 r. – wskazując, że jest to niezbędne do wyjaśnienia faktycznego stanu drogi oraz tego, kto był jej faktycznym posiadaczem i przeprowadzenie dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a strona pozyskała ww. dokumenty dopiero po odebraniu zaskarżonego wyroku (tj. po 21 grudnia 2021 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego może bowiem stanowić podstawę skargi kasacyjnej w przypadku błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Tymczasem w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa materialnego został opisany, jako "błędne przyjęcie, że przesłanki określone w ww. przepisie zostały spełnione i w konsekwencji tego spełnienia przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy M. z dniem 1 stycznia 1999 r." Przy czym - jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej - skarżąca kwestionuje, by w sprawie ziściła się przesłanka pozostawania spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu podmiotu publicznego, tj. Gminy M. Ze skargi kasacyjnej nie wynika zatem, w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia powołanego przepisu prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Nie wykazano również, na czym miałoby polegać nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej skupił się natomiast na wykazywaniu błędnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego - zwłaszcza w kontekście zakwestionowania mocy dowodowej oświadczeń Burmistrza Miasta i Gminy M. z 25 marca 2015 r. oraz J. B. z 8 kwietnia 2013 r., w których - w ocenie skarżącej - poświadczono nieprawdę – co miałoby wskazywać na niespełnienie w odniesieniu do spornej działki przesłanki władztwa publicznego, określonej w powołanym wyżej przepisie prawa materialnego. Przedmiotem sporu w sprawie jest zatem ocena ustaleń faktycznych, czemu nie dano wyrazu w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 174 p.p.s.a. Niewłaściwa, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu istnienia lub uznaniu nieistnienia określonego stanu faktycznego, może skutkować zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., jako podstawy prawnej oceny zachowania organu administracji. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można bowiem zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w tym przepisie, mogą dotyczyć tylko sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości. W odmiennej sytuacji czynienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać za co najmniej przedwczesne. Podważenie ustalonych przez organy administracji okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy powinno nastąpić w ramach zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów normujących postępowanie dowodowe przed organem administracji, jako przepisów przez pryzmat których sąd dokonał oceny zaskarżonego aktu. Taki zarzut w rozpatrywanym przypadku nie został jednak podniesiony. Skoro więc ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane właściwym zarzutem kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest nimi związany, co w konsekwencji czyni bezzasadnym wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność "wyjaśnienia faktycznego stanu drogi oraz tego, kto był jej faktycznym posiadaczem". W tym kontekście za bezzasadny – jako na wskazujący na możliwość błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - należy uznać także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania sądowego w związku z toczącym się postępowaniem karnym, co do poświadczenia w oświadczeniach Burmistrza Miasta i Gminy M. z 25 marca 2015 r. oraz J. B. z 8 kwietnia 2013 r. nieprawdy odnośnie do utrzymania czystości, odśnieżania spornej nieruchomości przez Gminę M. lub na jej zlecenie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (tj. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie karnej lub dyscyplinarnej) ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Zawieszenie postępowania sądowego jest uzasadnione tylko wtedy, gdy ustalenie czynu w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania określonych w art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy zaś wyłącznie do sądu. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten jest nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej. Nadto, art. 135 p.p.s.a. stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być tylko przepisy regulujące proces dochodzenia przez sąd do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten stanowi normę o charakterze "wynikowym", regulującą sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi, odnosząc się również do dowodów w postaci oświadczeń Burmistrza Miasta i Gminy M. z 25 marca 2015 r. oraz J. B. z 8 kwietnia 2013 r. (str. 11-12 uzasadnienia). Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie można skutecznie wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.