I OSK 151/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 795/15 w sprawie ze skargi J. T. i R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 795/15 oddalił skargę J. T. i R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. 7, jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., na rzecz: W. T., E. T., J. T. i R. T.. Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca poprzednio własność J. T., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta N. O zwrot nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione osoby. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta N., w związku z czym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia tej nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż była ona przeznaczona pod realizację osiedla mieszkaniowego wraz infrastrukturą towarzyszącą - w ramach realizacji II etapu dzielnicy N. ("za ul. K."). Z kolei w oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcia lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1970, 1982, 1987, 1993 i 2004 r., jak również na podstawie oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 14 grudnia 1998 r. i 23 marca 2012 r. oraz dokumentacji projektowej i prawnej, organ I instancji ustalił, iż jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako "budowa miasta N.", a doprecyzowanego jako budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta na przedmiotowej nieruchomości wiele lat po wywłaszczeniu, to jednak - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych - wykonanie zamierzonej inwestycji przed złożeniem rozpatrywanego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. nie pozwala na stwierdzenie jej zbędności na ten cel, co w ocenie organu I instancji, uniemożliwia obecnie orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. T. i R. T., decyzją z dnia [...] maja 2015 r. wydaną m.in. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że jak wynika z pozyskanej przez organ I instancji dokumentacji pochodzącej z lat 1978-1981, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod realizację części osiedla mieszkaniowego w postaci typowej infrastruktury niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, przez którą należy rozumieć nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, czy też instalacje podziemne. Powyższe ustalenia pozostają w zgodzie z celem wywłaszczenia wskazanym ogólnie w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako "budowa miasta N.". Zgodnie z opracowaniem pt. "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., Aktualizacja na dzień 1955 r.", jak i przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentami publikacji historycznych, realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych nazywanego miastem N. (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta K., jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy N. przy C. oraz początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję). Zgodnie z powołanym opracowaniem do 1955 r. powstały obiekty tworzące osiedla położone w południowo-wschodniej, wschodniej i północno-wschodniej części zespołu miejskiego projektowanego w charakterystycznym układzie promienistym wraz z infrastrukturą, które w następnych latach planowano rozbudowywać. Z kolei zabudowa pozostałego wywłaszczonego terenu (w ramach etapu II - "za ulicą K."), na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, następowała od ok. drugiej połowy lat 70-tych ubiegłego wieku, o czym świadczy m.in. fakt, iż najwcześniejszą dokumentacją planistyczną dotyczącą terenu obecnego osiedla "D." w K., jaką udało się organowi I instancji pozyskać, są powołane wyżej plany z 1978 r., jak również to, że na zdjęciu lotniczym tego terenu z 1970 r. przedstawiony jest sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako pól uprawnych. Z kolejnych zdjęć lotniczych tego terenu, pochodzących z lat: 1982, 1987 i 1993 r. oraz dokumentacji projektowej i prawnej wynika natomiast, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod realizację infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci fragmentu budynku administracyjno-socjalnego (część działki nr [...]) oraz urządzonego trawnika (część działki nr [...]) zlokalizowanego pomiędzy ulicami osiedlowymi oraz ww. budynkiem. Ponadto, na przedmiotowych działkach zrealizowano infrastrukturę podziemną w postaci sieci teletechnicznej (wybudowanej w latach 70-tych ubiegłego wieku) oraz kabla nN wybudowanego w 1992 r. Dodatkowo zdjęcia lotnicze przedstawiające sposób zagospodarowania tego terenu w 1993 r. i w 2004 r. oraz ustalenia poczynione w trakcie kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości potwierdzają, że powyższy stan jej zagospodarowania nie uległ zasadniczej zmianie. W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, iż nie ma znaczenia, że budynek administracyjno-socjalny służył jedynie jako zaplecze budowy, bowiem co do zasady nie można uznać za zbędną takiej nieruchomości, na której zostały zainstalowane urządzenia lub powstały nakłady, bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby powstać lub spełniać planowanych funkcji. Urządzenia towarzyszące muszą jednak być rzeczywiście niezbędne do prawidłowego funkcjonowania inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia (por. m.in. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2007, s. 270). Nawet zatem jeżeliby przyjąć, iż omawiany budynek początkowo służył jedynie jako zaplecze budowy (choć twierdzenia tego nie można potwierdzić w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy), to nie może ulegać wątpliwości, iż budynek ten został zrealizowany w ramach realizacji ówczesnego os. L. i jak słusznie zauważył organ I instancji, obiekt tego rodzaju stanowi typową infrastrukturę inwestycji, jaką jest realizacja osiedla mieszkaniowego. Dokonując zatem w świetle powyższych ustaleń oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cele jej wywłaszczenia należało, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić, iż została ona zagospodarowana zgodnie z tym celem, tj. pod opisaną powyżej infrastrukturę osiedla mieszkaniowego - w ramach realizacji dawnej K. dzielnicy N. Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniach zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji konkretnego celu wywłaszczenia wyjaśniono, że jakkolwiek słusznym jest stwierdzenie o konieczności precyzyjnego wskazywania w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, to jednak w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolą organu jest możliwie precyzyjne ustalenie takiego celu oraz poczynienie niezbędnych ustaleń w zakresie jego realizacji na danej nieruchomości, a nie badanie, czy decyzja wywłaszczeniowa spełnia ww. warunki w omawianym zakresie. Dokonane przez organ I instancji ustalenia związane z doprecyzowaniem celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego ogólnie jako "budowa miasta N.", organ II instancji, uznał zaś za prawidłowe. Z podobnych względów jak powyższe za niezasadny Wojewoda uznał zarzut, iż wykorzystywanie budynku usytuowanego częściowo na objętej niniejszym postępowaniem działce nr [...] jako siedziby niepublicznej szkoły nie realizuje celu określonego w art. 6 pkt 6 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie m.in. szkół publicznych, bowiem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy, lecz w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (który nie przewidywał katalogu celów publicznych), a zatem kwestii zbędności tej nieruchomości nie należy rozpatrywać w kontekście realizacji na jej terenie któregokolwiek z celów wskazanych w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. T. i R. T.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 i obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wątpliwości Sądu I instancji nie wzbudziły ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Organy obu instancji szczegółowo zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy i na jego podstawie ustaliły, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1951 r. na cele budowy miasta N. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie w zaskarżonej decyzji wskazano na odmienność trybu wywłaszczenia dokonywanego w trybie powyższego dekretu - zwłaszcza w porównaniu z dzisiejszymi standardami dotyczącymi trybu wywłaszczania nieruchomości, jak również na specyfikę szeroko pojętego przedsięwzięcia określonego nazwą "Budowa miasta N.". Sąd I instancji podzielił również pogląd, iż w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości orzeczenia o wywłaszczeniu. WSA uznał, iż niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia na podstawie samej pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, dlatego trafnie organy sięgnęły do innych dowodów, w tym również dowodów powstałych wiele lat po wywłaszczeniu. Za prawidłowe uznał uszczegółowienie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów planistycznych, zezwolenia pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Z. wniosku o nabycie nieruchomości, w którym wskazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, dokumentu o nazwie "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", jak również późniejszej dokumentacji pochodzącej z lat 1978 - 1981. Zdaniem Sądu I instancji, z wszystkich tych dowodów wynika, że była nim realizacja osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach realizacji II etapu budowy dzielnicy N. (za ul. K.). Realizacja tak określonego celu rozłożona była na dwa etapy i przebiegała przez wiele lat, stopniowo, stosownie do obwiązujących wtedy planów 5-letnich. Na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (za ulicą K.), dla którego najpierw określono globalne wskaźniki bez lokalizacji osiedla. Dziś nie da się określić, kiedy konkretnie na wywłaszczonej działce zaczęto realizować prace ale cały ogólny cel wywłaszczenia – budowa N., był realizowany niezwłocznie po wywłaszczeniu, systematycznie w kolejnych planach 5-letnich. Prawidłowo również organy zbadały sam sposób korzystania z nieruchomości oraz zdjęcia lotnicze z lat 1970, 1982, 1987, 1993 i 2004. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenie, iż w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia "budowa miasta N." nieruchomość, której dotyczy postępowanie została przeznaczona pod realizację osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą - w ramach realizacji II etapu dzielnicy N. ("za ulicą K."). Nie budzi wątpliwości ustalenie, iż zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło w latach siedemdziesiątych XX wieku, bowiem wtedy podjęto prace nad realizacją II etapu budowy N. Z powyższych ustaleń wynika, że zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło ponad dwadzieścia lat po jej wywłaszczeniu, a więc niewątpliwie po upływie terminów przewidzianych w art. 137 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że nie można jednak pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny w niniejszej sprawie dokładnie wpasowany jest w zakres tego rozstrzygnięcia. Nieruchomość wywłaszczono [...] kwietnia 1951 r. - a więc niewątpliwie przed dniem 27 maja 1990 r. Wniosek o zwrot złożono 13 października 1997 r. i na ten dzień cel wywłaszczenia odnośnie działek [...] i [...] został zrealizowany, bowiem nieruchomość została wykorzystana pod realizacje infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci fragmentu budynku administracyjno- socjalnego (część działki [...], obecnie siedziba szkoły niepublicznej – społecznej nr [...] wraz z dziedzińcem, zagospodarowanym trawnikiem, zieleńcem przed głównym wejściem i ogrodzeniem – protokół z dnia 23.03.2012 r.) oraz urządzonego trawnika (część działki [...]) wraz z infrastrukturą podziemną w postaci sieci teletechnicznej (wybudowanej w latach 70 tych ) oraz kabla nN ( wybudowanego w 1992 r.). W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie można było uznać nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym orzec o jej zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli. Z powyższych względów WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. T. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2014 r., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię (polegającą na przyjęciu, że ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot może nastąpić w oparciu o dowody (w szczególności dokumentację) powstałe wiele lat po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, co prowadzi do zaakceptowania wywłaszczeń nieruchomości "na zapas" i zaakceptowania wskazywania celu wywłaszczenia dopiero wiele lat po faktycznym wywłaszczeniu; 2) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia ("budowa Miasta N.") wobec zdefiniowanych niżej działek nr [...] i [...] został zrealizowany, pomimo istnienia na nich budynku pełniącego jedynie funkcję tymczasową i pomocniczą podczas budowy osiedla, a obecnie będącego siedzibą podmiotu niepublicznego, istnienia trawnika oraz infrastruktury podziemnej w postaci sieci teletechnicznej oraz kabla Nn; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wadliwości, niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz błędnych ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia' przedmiotowych nieruchomości oraz spełnienia celu wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności poprzez brak ustalenia funkcji budynku wybudowanego w roku 1977 r. na działce nr [...], a mimo to jednoczesne wskazanie, że budynek stanowił typową infrastrukturę dla osiedla mieszkaniowego "choć omawiany początkowo budynek służył jedynie jako zaplecze budowy choć twierdzenia tego nie można potwierdzić w oparciu o zgromadzony wsprawie materiał budowy), to nie można ulegać wątpliwości, iż budynek ten został zrealizowany w ramach realizacji ówczesnego os. L. i (...) obiekt tego rodzaju stanowi typową infrastrukturę inwestycji, jaką jest realizacja osiedla mieszkaniowego" - str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz str. 5-6 zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wadliwości, niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz zaniechanie całościowego zbadania sprawy administracyjnej i samodzielnej oceny celu wywłaszczenia nieruchomości i stopnia jego realizacji, zaniechanie wyczerpującego zebrania i przede wszystkim rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, z jednoczesnym bezkrytycznym i niejako automatycznym potwierdzeniem ustaleń organów administracji w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 3) art. 134 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do większości podnoszonych w skardze zarzutów, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarówno te zgłoszone w pkt.3 jak i 4 petitum skargi kasacyjnej kwestionowały prawidłowość ustaleń faktycznych poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym to jest realizacji celu wywłaszczenia na spornym gruncie. Z tej przyczyny zarzucono sądowi również błędną ocenę skarżonej do sądu decyzji w świetle art. 107§3 kpa. Tymczasem analiza akt jak i wywodów zawartych w decyzji organów obu instancji pozwoliła na przyjęcie, iż ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia, stopnia jego realizacji znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym i nie budzą wątpliwości co do swej prawidłowości. Zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja w uzasadnieniu przywołuje dokumenty w oparciu, o które poczyniono istotne dla sprawy ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie dokumentów, które zostały wytworzone po akcie wywłaszczenia. Może mieć to miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w takim akcie został określony w sposób ogólny, a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu mieć należy również na względzie, że w przeszłości w latach 40 tych, 50 tych XX wieku cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi wszak wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14. fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust.3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Zgodzić należy się również z poglądem zaprezentowanym tak przez organ jak i kontrolowany sąd, że realizacja inwestycji nazywanej powszechnie budową miasta N. stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali, obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha. Budowa następowała etapami na przestrzeni wielu lat, konkretne plany wykonawcze powstawały na bieżąco tj. w toku prowadzonych robót budowlanych. Z tego też względu nie może budzić wątpliwości dopuszczalność oparcia się organu tak na dokumentach planistycznych, sporządzanych na przestrzeni lat w trakcie procesu inwestycyjnego jak i na wskazywane w decyzji publikacje o charakterze historycznym. Wbrew zarzutom kasacji w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono także jakim celom służył budynek administracyjno socjalny od samego początki istnienia. Za prawidłową należy uznać argumentację organu, która została zaakceptowana również przez sąd, że za zbędną nie można uznać takiej nieruchomości, na której zostały zainstalowane urządzenia lub powstały nakłady bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. Budynek o charakterze administracyjno socjalnym, stanowiący zaplecze budowy bez wątpienia stanowił typową infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. W aktach znajdują się dokumenty techniczne obiektu. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż późniejsza zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, czy ze znajdującego się nań obiektu nie stoi na przeszkodzie przyjęciu, że przesłanek do zwrotu brak. Przyjmuje się bowiem że w sytuacji wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust.1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia. Argumentację kasacji odnoście stanu urządzenia trawnika uznać należy za niczym nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem żadnego dowodu, który podważyłby je, w szczególności stan urządzenia tego trawnika. Tereny zielone, których częścią są również trawniki uznaje się za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedli mieszkaniowych, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowadministracyjnym. Za wadliwe uznać należy również stanowisko kasacji, które dopuszczalność zwrotu wiąże z faktem zrealizowania na części obu działek infrastruktury podziemnej w postaci sieci teletechnicznej oraz kabla nN. Tymczasem nie sposób spornych urządzeń potraktować jako powstałych przy "okazji" realizacji przedmiotowej inwestycji. Zamierzenie stanowiące cel wywłaszczenia związane było z budową osiedla mieszkaniowego, nie sposób więc przyjąć, aby położenie kabli elektrycznych oraz sieci telekomunikacyjnych i telefonicznych nie było powiązane z istoty swej z realizacją zamierzenia. Badanie zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpocząć należy od wskazania, iż jest on uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., strona skarżąca powinna wskazać, naruszenia jakiego przepisu, niewymienionego w skardze, a mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy, sąd pierwszej instancji nie zauważył, choć powinien z uwagi na jego oczywistość. Skarga kasacyjna nie zawiera tak sprecyzowanego zarzutu. Z tego względu nie mogła skutecznie podważyć skarżonego wyroku. Podniesiony zarzut odniesiono wyłącznie do zaniechania ustosunkowania się przez kontrolowany sąd do wszystkich zarzutów skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę wzorcem kontroli w przypadku wskazywanego uchybienia winien być przepis art. 141§4 P.p.s.a. którego nie podniesiono. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego zaznaczyć należy, że stawiając ten zarzut oprócz wskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca, oraz postaci tego naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), należy poprzedzić go powołaniem właściwego przepisu procedury sądowoadministracyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a lub art. 146) P.p.s.a. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak w istocie przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał na przepis procedury administracyjnej w postaci normy zawartej w art. 145§1pkt.1lit.a P.p.s.a. Kwestionując dokonaną wykładnię nie podjął wbrew obowiązkowi koniecznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, nie wyjaśnił na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa zarówno przepisu art. 136 ust.3 oraz art. 137 ust.1 u.g.n. Analiza uzasadnień obydwu zarzutów i to zarówno w odniesieniu do błędnej wykładni jak i zastosowania prawa prowadzi do wniosku, że poprzez ich podniesienie skarżący kasacyjnie dążył w istocie do podważenie ustaleń faktycznych, co jest niedopuszczalne, o czym wywiedziono już w przedmiotowym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy wobec braku skuteczności podniesionych zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a