I OSK 1522/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, , , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 390/11 w sprawie ze skargi R. M. na czynność Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia miejsca pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. odrzucił skargę R. M. na czynność Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia miejsca pełnienia służby W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że pismem (poleceniem służbowym) z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej określił R. M. od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. miejsce pełnienia służby w Oddziale Celnym Drogowym w K. Skargę na pismo z dnia [...] marca 2011 r. złożył do sądu administracyjnego R. M. Skarżący podtrzymał wcześniej podnoszone zarzuty, w tym przede wszystkim zarzut o bezpodstawnym przeniesieniu wbrew zakazowi prawnemu delegowania poza stałe miejsce pracy i zatrudnianie w porze nocnej. W uzasadnieniu podniósł, że w ustawie o Służbie Celnej nie ma pojęcia przesunięcia do innej jednostki organizacyjnej w ramach tego samego urzędu, ani czasowego określenia miejsca pełnienia służby. W ocenie strony skarżącej przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej jest równoznaczne z przesunięciem do innej jednostki organizacyjnej. Dodał również, że skoro z tytułu pełnienia służby wynikają określone szczególnymi przepisami uprawnienia i obowiązki, to tym bardziej samo ustalenie miejsca pełnienia służby powinno podlegać kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając skargę na powyższe pismo stwierdził, że nie jest ono decyzją administracyjną. W ocenie Sądu I instancji jest to polecenie służbowe "delegujące" skarżącego do pełnienia służby na okres 1 - go miesiąca w ramach tej samej jednostki organizacyjnej. Reasumując pisemna informacja o czasowym określeniu miejsca pełnienia służby jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika, niepodlegającym kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. M., zaskarżając postanowienie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wskutek nieuwzględnienia, że ustalenie miejsca pełnienia służby nie jest aktem skierowanym jedynie do podmiotu pozostającego w podległości służbowej, a więc o charakterze wewnętrznym, lecz jest to akt kształtujący treść stosunku służbowego, a zatem wymaga zastosowania formy decyzji; b) art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenie miejsca pełnienia służby jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; c) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy sprawa dotycząca ustalenia miejsca pełnienia służby jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego; 2) prawa materialnego, tj. art. 22 pkt 2 i 3 oraz art. 86 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż określenie miejsca pełnienia służby w formie decyzji następuje wyłącznie przy zmianie jednostki organizacyjnej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż forma decyzji wymagana jest każdorazowo w razie ustalenia miejsca pełnienia służby jako, że akt ten kształtuje treść stosunku służbowego. Na tych podstawach skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że ustawa o Służbie Celnej w art. 78 stanowi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art. 188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). Rozwiązanie to jest akceptowalne pod względem gwarancji ochrony przysługującej jednostkom bowiem w specyfikę służb mundurowych wpisane są istotne ograniczenia. Uzyskanie, w wyniku mianowania do Służby Celnej, statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością wskazania miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, jeśli zaistnieje taka potrzeba nawet w szczególnym trybie (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt l OSK 1274/07). Tym bardziej jeśli zważy się na potrzebę zapewnienia ciągłości i stabilności tej służby w kontekście powierzonych jej doniosłych społecznie zadań. Z art. 22 pkt 2 i 3 oraz art. 86 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej wynika, że określenie miejsca pełnienia służby w formie decyzji następuje wyłącznie przy zmianie jednostki organizacyjnej. Pozostałe zmiany miejsca, w tym tak jak w przedmiotowej sprawie, zmiana miejsca pełnienia służby w strukturach tego samego urzędu celnego nie wymagają, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, decyzji administracyjnej i podlegają wyłącznie kontroli funkcjonalnej przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Mając powyższe na względzie, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż czynność Dyrektora Izby Celnej polegająca na czasowym określeniu miejsca pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej lecz jest aktem o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wynika to z faktu, że art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.