I OSK 1523/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 239/24 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2024 r., nr SKO.82.1563.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 239/24, oddalił skargę J.J., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", z dnia 26 stycznia 2024 r., nr SKO.82.1563.2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. ), zwanej dalej "K.p.a.", które miało zasadnicze znaczenie dla treści zaskarżonego orzeczenia. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), które miało zasadnicze znaczenie dla treści zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej decyzji Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W sprawie nie są sporne ustalenia stanu faktycznego. Dlatego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Zarzut ten jest niezasadny. Stosownie do treści powołanych przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym, sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (czyli ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 63 ust. 1 ustawy). Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4 (art. 63 ust. 2 ustawy). Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (art. 63 ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazł jedynie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, ust. 2 i 3 jako niestosowane nie mogły zostać naruszone. Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspomagającym oznacza spełnienie przez wnioskodawcę najpóźniej w tym dniu wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania. W rozpoznawanej sprawie na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (to jest dzień 23 października 2023 r.) przesłanki te nie zostały spełnione, a więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało. Skarżący wnioskował bowiem o przyznanie tego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą stałej opieki. Skarżący pobierał od lipca 2023 r. rentę z tytułu czasowej niezdolności do pracy. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, samo ustalenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji uzależnione jest od zaprzestania pobierania świadczeń rentowych. Wnioskodawca powinien dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie dokonał takiego wyboru. Jakkolwiek organ pierwszej instancji nie pouczył go o możliwości takiego wyboru, to – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy głównie z uwagi na kontekst czasowy - uchybienia tego nie mógł już sanować organ odwoławczy. Kolegium orzekało bowiem w dniu 26 stycznia 2024 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Mocą przepisów tej ustawy od dnia 1 stycznia 2024 r. skarżącemu nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że w chwili orzekania przez Kolegium nie było już podstaw do pouczania skarżącego o potrzebie zawieszania wypłaty renty, gdyż nie było już prawnej możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. Zgodne z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania). Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice materialne, formalne oraz przedmiotowe rozpoznawanej sprawy administracyjnej i leżącego u jej podstaw stosunku administracyjnoprawnego. W tak zrekonstruowanych granicach Sąd ten prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzedzających ich wydanie postępowań organów administracji obu instancji. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 K.p.a. Ze sformułowanej w tym ostatnim przepisie zasady ogólnej informowania wynika obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przy czym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wyżej wskazano, organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o możliwości wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu prawa do nich. Wady tej - z uwagi na zmianę przepisów prawa materialnego skutkującą brakiem możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 1 stycznia 2024 r., w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia nie powstało przed tą datą – nie można było sanować w postępowaniu odwoławczym. Nie mogło to również stanowić podstawy do uchylenia przez Kolegium zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w tym konkretnym stanie faktycznym także ten organ ten nie mógłby już wydać decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe okoliczności dostrzegł Sąd I instancji i wskazał je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8-9). Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji, odtwarzając – stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. - model normatywny rozpoznawanej sprawy, uwzględnił w procesie kontroli działania organów administracji publicznej obu instancji również wymogi wynikające z art. 9 K.p.a. Przy czym wyjaśnił przyczyny, z powodu których mimo stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady wynikającej z art. 9 K.p.a., skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.